À première vue, se demander si les gouvernements devraient élaborer une politique fondée sur des preuves semble insensé. Pourquoi ne voudrions-nous pas que les programmes résistent à des tests rigoureux avant d'en dépenser des millions? L'adoption d'une législation appuyée par des données irréfutables ne renforcerait-elle pas considérablement la confiance des citoyens dans le gouvernement? N'est-ce pas juste la norme?

Pour les partisans de "l'élaboration de politiques fondées sur des preuves" (EBPM), le cas est simple. "Le sale secret de presque tous les gouvernements est que nous ne savons pas si nous faisons la bonne chose", a déclaré David Halpern, fondateur de la Behavioral Insights Team du Royaume-Uni et l'un des principaux défenseurs des preuves dans l'élaboration des politiques. "Que ce que nous faisons, c'est aider le patient ou ne pas l'aider, ou même le tuer. Les gens courent souvent aveugles, trop confiants et distribuent d'énormes sommes d'argent."

Aussi étrange que cela puisse paraître aux personnes extérieures au gouvernement, l'accent mis sur l'application de normes scientifiques de preuve à l'élaboration des politiques est un phénomène récent et contesté. Au cours des 20 dernières années, il est devenu un mouvement à travers le monde développé, accéléré par l'avènement des informations comportementales et des mégadonnées, qui promettent toutes deux de permettre aux décideurs politiques de mesurer plus précisément que jamais leur impact.

Ce mouvement travaille vers un rêve rationaliste: que des preuves tangibles peuvent retirer la querelle partisane de l'élaboration des politiques et la transformer en un processus scientifique, guidé par les chiffres, dirigé comme un laboratoire d' innovation gouvernemental et consacré non pas aux idéologies politiques mais à la simple question, ce qui fonctionne?

L'idée est populaire. Au cours des deux dernières années, plus de 100 villes américaines se sont engagées à utiliser des preuves et des données pour améliorer leur politique sous ce slogan "ce qui fonctionne". Au Royaume-Uni, les What Works Centres, conçus pour la première fois dans les années 90, sont désormais responsables de milliards de décisions de financement.

Mais ce mouvement n'est pas sans ses détracteurs. "EBPM est une sorte de slogan politique", a déclaré Paul Cairney , professeur de politique et de politique publique à l'Université de Stirling en Écosse. "Le plus grand malentendu est que les preuves pourraient jamais être utilisées au cœur de l'élaboration des politiques."

Cairney, auteur de The Politics of Evidence-Based Policyymaking , estime qu'EBPM est intenable. Selon lui, "il y a juste trop de preuves pour que quiconque puisse en tenir compte" et les décideurs politiques ont par conséquent recours à des raccourcis, fondant les choses sur un seul élément de recherche ou sur les conseils d'un consultant, ce qui nie tout. En fin de compte, il pense que, dans le monde sous pression de la politique, la norme établie par l'EPBM est impossible.

Quelle est exactement la politique fondée sur des preuves?

Pour qu'une politique soit considérée comme fondée sur des preuves, elle doit être évaluée en utilisant une approche empirique et scientifique - idéalement, un essai contrôlé randomisé (ECR). À l'aide d'un ECR, les chercheurs peuvent déterminer si une population cible se porte mieux ou moins bien dans le cadre d'une intervention sociale spécifique qu'un groupe témoin sans elle. Si c'est le cas, le programme peut fonctionner. Il peut ensuite être déployé à plus de personnes; sinon, l'ECR peut aider à identifier les lacunes.

L'objectif est d'utiliser un raisonnement non biaisé pour guider les interventions sociales et dépenser les fonds publics plus efficacement. À une époque où la vérité semble dispensable à certains politiciens, EBPM défend l'importance de bien faire les faits.

Au Royaume-Uni, le concept a été lancé par l'ancien Premier ministre Tony Blair à la fin des années 90 lorsque le parti travailliste a couru sur la plate-forme «ce qui compte, c'est ce qui fonctionne» - la réponse pragmatique et rationnelle à une politique axée sur l'idéologie. L'objectif était simple: libérer l'élaboration des politiques des pressions quotidiennes de la politique.

"Vous pourriez vraiment améliorer la vie des gens"

L'administration de Blair a jeté les bases des centres What Works , 10 organismes sectoriels dédiés à l'évaluation méticuleuse des politiques dans leur domaine d'expertise. Au total, le réseau What Works est responsable de 200 milliards de livres sterling (280 milliards de dollars) de prise de décision . Il a récemment publié un rapport décrivant les solutions issues de ses cinq années d'expériences dans tous les secteurs.

Dans les West Midlands, par exemple, la police avait du mal à dissuader les gens de conduire en toute sécurité. Le langage dans les lettres qu'ils ont envoyées aux conducteurs surpris en excès de vitesse était trop complexe - en conséquence, les délinquants n'ont pas payé leurs amendes et se sont retrouvés devant les tribunaux.

«Nous avons commencé à montrer une photo des suites d'un accident de voiture, où des fleurs et un ours en peluche avaient été laissés sur un lampadaire, à côté du texte:« L'année dernière, 700 enfants ont été tués dans cette zone à cause des excès de vitesse des conducteurs ». Cela a démontré que notre motivation est bonne: il ne s'agit pas de percevoir des amendes; il s'agit de sauver des vies. Et c'est là que nous avons vu la réponse », a déclaré Alex Murray, chef de police adjoint de la police des West Midlands.

Les chauffeurs qui ont reçu la lettre révisée ont payé des amendes 20% plus rapidement et, par conséquent, sont allés au tribunal 41% de moins - ce qui permet au comté d'économiser environ 1,5 million de livres sterling (2,1 millions de dollars) en frais de justice par an. L'approche fondée sur la science comportementale a également réduit la récidive de 20%.

Ces types de "nudges" ont explosé en popularité dans le monde entier depuis leur création par la soi-disant Nudge Unit du Royaume-Uni, fondée en 2010. Mais l'homme qui l'a créé, David Halpern, estime que l'aspect véritablement révolutionnaire de son le travail n'est pas le coup de pouce en soi, mais l'engagement à tester rigoureusement leur efficacité.

Son unité créait habituellement non pas un coup de coude, mais plusieurs messages différents avec des variantes sur la même idée. Ceux-ci seraient ensuite tous testés les uns contre les autres pour voir lequel était le plus efficace. Ce message serait ensuite affiné en plusieurs variantes, qui seraient à nouveau testées. Variez, testez, apprenez et répétez: la méthode expérimentale en action.

"Nous allons financer beaucoup de choses qui ne sont pas efficaces"

«L'idée que vous devez faire comprendre aux gens est que le simple fait de s'embrouiller, comme nous l'avons fait par le passé, n'est pas suffisant», a déclaré David Anderson, directeur d'EBPM à la Fondation Laura et John Arnold. La fondation finance des ECR dans un large éventail de domaines politiques, y compris l'environnement, l'éducation et la justice pénale, et œuvre pour faire progresser l'utilisation des politiques avec une solide base de preuves aux États-Unis.

«EBPM a démontré qu'en utilisant des évaluations rigoureuses, vous pouvez identifier des programmes et des stratégies qui conduisent à des résultats importants et pourraient vraiment améliorer la vie des gens», a déclaré Anderson. «Le défi consiste à amener les gens à reconnaître que c'est quelque chose qu'ils doivent prioriser. Sinon, nous allons financer beaucoup de choses avec de bonnes intentions qui ne seront pas efficaces. »

EBPM peut être l'étalon-or pour la politique de fabrication - la question est de savoir comment cet étalon-or fait face à la réalité en désordre.

Le problème de réplication

L'une des plus grandes critiques d'EBPM est que beaucoup de temps et d'argent peuvent être dépensés pour tester une solution dans un environnement avec un ensemble spécifique de variables - alors le programme ne fonctionne tout simplement pas dans un cadre différent ou avec un autre groupe démographique.

C'était le cas du Nurse-Family Partnership , un programme de visites à domicile aux États-Unis qui associe des infirmières et des femmes enceintes dans des communautés à faible revenu pour enseigner aux nouvelles mères la grossesse et l'éducation des enfants.

Le partenariat infirmière-famille a connu un succès exceptionnel dans un ECR basé en Californie: 92% des bébés sont nés à terme et 91% des nouveau-nés ont été vaccinés dans les 24 mois. Cependant, dans d'autres parties des États-Unis - et au Royaume-Uni - le programme a eu un effet insignifiant sur le bien-être des nouveau-nés.

«Vous ne pouvez pas simplement supposer que si un programme a été évalué au même endroit dans un échantillon de taille modeste, il peut fonctionner à nouveau ailleurs. Pour commencer, vous avez besoin d'essais de réplication ou de grands essais multi-sites, où les résultats sont cohérents sur différents sites, données démographiques et marchés du travail. La réplication est un élément clé d'EBPM », a déclaré Anderson.

Pression sur les travailleurs de première ligne

En raison de l'accent mis par EBPM sur les tests, certains travailleurs des services de première ligne - qui sont déjà débordés et manquent de ressources - craignent que l'EBPM soit utilisé pour rationaliser la réduction budgétaire.

"Les décisions devraient être prises par des gens qui savent réellement ce qui se passe"

Des critiques comme Jerry Muller de l'Université catholique d'Amérique soutiennent que l'EBPM donne trop de pouvoir aux chercheurs et décideurs indépendants, laissant l'expertise et l'expérience des travailleurs sur le terrain hors du processus de prise de décision. Muller estime que ce type de dépendance excessive à l'égard des données conduit les fonctionnaires à chasser les paramètres qui ne reflètent pas la réalité.

Discutant de son livre, The Tyranny of Metrics, avec Apolitical, il a cité un exemple célèbre du Royaume-Uni: "Lorsque le National Health Service a décidé qu'un problème majeur était que les gens devaient attendre trop longtemps pour être admis aux urgences, ils ont déclaré que les hôpitaux seraient évalués en fonction de la mesure dans laquelle les patients étaient admis dans les quatre heures. "

"Certains hôpitaux ont réagi en faisant circuler les ambulances avec des patients autour de l'hôpital jusqu'à ce qu'ils puissent être admis dans la fenêtre de quatre heures. Les gens dans leurs maisons attendaient que les ambulances viennent les chercher, pendant qu'ils tournaient autour de l'hôpital afin d'aider il répond à cette métrique. Il existe des variétés infinies de jeux de ce genre qui se produisent. "

Muller a ajouté que: «Quelqu'un qui est très éloigné de la pratique réelle - un fonctionnaire dont la connaissance d'une pratique particulière n'est pas étendue - va essayer de surveiller et de proposer un ensemble de critères à mesurer. Les décisions devraient être prises par des gens qui savent réellement ce qui se passe. »

Tout se qualifie

L'EBPM est devenu un mot à la mode, explique Anderson, certains politiciens et fonctionnaires l'attribuant à n'importe quelle politique avec une certaine forme d'étude à l'appui. Le nœud de l'EBPM est une recherche rigoureuse et impartiale, généralement sous la forme d'un ECR. Elle doit montrer des effets considérables maintenus dans le temps.

«Ce qui se produit souvent, c'est qu'il y a une pression à la baisse sur la norme de preuve au point que pratiquement tout est admissible, et ce que vous finissez par faire est de regrouper des programmes qui ont vraiment des preuves solides et améliorent la vie des gens avec des programmes moins efficaces», a déclaré Anderson. . «Nous devons nous assurer que la définition ne soit pas tellement édulcorée qu'elle pourrait être pratiquement n'importe quoi.»

Politique future

Bien que les évaluations EBPM puissent mesurer l'efficacité des programmes actuels, elles ne font pas grand-chose pour incorporer les futures tendances politiques.

Si les chercheurs devaient évaluer un modèle de service client, par exemple, ils pourraient examiner des points de données tels que le temps d'attente ou le nombre d'agents nécessaires pour résoudre un problème. Sur la base de ces informations, les décideurs apporteraient des modifications au modèle de prestation actuel - sans incorporer de modélisation pour ce que les citoyens pourraient souhaiter à l'avenir. Dans ce cas, les décideurs peuvent perdre du temps et de l'argent à améliorer un service qui est déjà obsolète.

Certains décideurs politiques ont appelé à passer de l'EBPM à l'analyse prédictive, qui utilise des données pour identifier les modèles, aidant les gouvernements à anticiper les comportements et la demande. D'autres soutiennent une plus grande intégration des opinions des citoyens, sans laquelle les chercheurs pourraient manquer des informations critiques.

De nouvelles administrations

L'élaboration des politiques est généralement très éloignée de l'environnement contrôlé d'un laboratoire. Les personnes qui élaborent la politique sont influencées par un large éventail d'acteurs et de lobbyistes puissants; règles et normes; lignes de parti et croyances idéologiques. Un changement d'administration peut tout déplacer sur une voie différente.

Aux États-Unis, par exemple, l'ancien président Barack Obama était un grand partisan de l'élaboration de politiques attestées. Il a soutenu six grandes initiatives sociales EBPM, dont l'une était le Programme de prévention de la grossesse chez les adolescentes (TPPP) , qui reproduisait des programmes modèles à travers le pays.

Ceci est particulièrement important pour les initiatives de prévention de la grossesse chez les adolescentes; le domaine est connu pour produire des modèles «boutique» parce que les programmes ont tendance à ne réussir qu’en un seul endroit et en un seul temps. Le taux de réussite de la plupart des programmes de prévention des grossesses est de 10 à 20%; le TPPP était de 40%.

"La politique fondée sur des preuves ne semble pas être aussi prioritaire qu'elle l'a été dans le passé"

Ensuite, le président Trump a été élu et les vents politiques ont changé. «Il ne semble pas que ce soit une priorité aussi élevée aux échelons supérieurs de l'administration que par le passé», a expliqué Anderson.

Ce qui rend une approche factuelle vulnérable au changement politique, c'est que les gouvernements ne veulent pas être vus comme gaspillant de l'argent sur de soi-disant expériences. Les gros titres des médias selon lesquels «le gouvernement gaspille des millions dans un programme finalement inefficace» ont le pouvoir de faire dérailler les carrières politiques , malgré le fait que le déploiement d'un programme non testé pourrait très bien gaspiller des milliards de deniers publics.

Technocratie et politique

La chercheuse en politiques publiques Jenny M. Lewis a qualifié l'EBPM de "rien de plus qu'un souhait technocratique dans un monde politique". Il fait appel à notre volonté de rationaliser l'élaboration des politiques et de transformer les affaires du gouvernement en une affaire de raffinement sans fin, avec une connaissance toujours plus grande et une expertise plus approfondie, réduisant progressivement les problèmes sociaux à néant.

La limite ultime de cette philosophie est que nos sociétés ne se sont pas entendues sur ce qu’elles essaient de réaliser, ni sur ce qu’elles sont prêtes à payer pour cela. Il serait difficile de trouver quelqu'un qui s'oppose, disons, à une meilleure nutrition pour les enfants défavorisés. Mais dès que vous essayez de dire à qui incombe la responsabilité du problème - que ce soit les parents, les écoles, les nutritionnistes ou les urbanistes qui essaient de briser les «déserts alimentaires» - puis essayez d'allouer les fonds limités disponibles à l'un ou à l'autre, vous quittez le domaine de la résolution de problèmes et entrer dans une lutte pour les valeurs.

Une société est un système si complexe qu'il frise parfois le chaos, et c'est un effort noble et nécessaire pour apprivoiser une partie de ce chaos avec raison. Notre compréhension croissante des forces à l'œuvre parmi les communautés humaines est un écho de la façon dont la révolution scientifique a permis à l'humanité d'expliquer le monde naturel.

Mais la société n'est pas la nature. La question apparemment simple - qu'est-ce qui fonctionne? - dissimule que ce que les décideurs tentent de réaliser reste contesté, et le sera probablement toujours. Ainsi, ceux d'entre nous intéressés par de meilleures politiques et de meilleures sociétés feraient bien de ne pas calomnier la politique trop sévèrement: après tout, de grands progrès sont souvent réalisés non pas par un raffinement rationnel mais par le sentiment, la persuasion et la vision selon laquelle les objectifs d'une société devraient être différents. . Pour le dire franchement, ils sont souvent faits par des politiciens.

(Crédit photo: Unsplash / Jason Blackeye)

Jennifer Guay
jennifer.guay@apolitical.co