Este artículo fue escrito por Nicolás Díaz, Magíster en Políticas Públicas de la Harvard Kennedy School, ex becario de verano de Bloomberg Harvard City Leadership Initiative y ex Coordinador de Innovación y Modernización del Ayuntamiento de Santiago.

“Ya no se trata solo de lo que compramos; lo que también importa es cómo compramos las cosas, qué tan rápido las compramos, a quién se las compramos y qué tan rápida y creativamente podemos actualizarlas y reutilizarlas para usarlas en diferentes e innovadores… ” - Ash Carter, 25th Secretario de Defensa de los Estados Unidos

“Los gobiernos escriben especificaciones como si estuvieran construyendo el primer BlackBerry. Para cuando se adjudique el contrato, el iPhone 12 estará disponible ” - Oscar Hernández, Open Contracting Partnership, en una llamada telefónica reciente donde hablamos sobre adquisiciones

En 2019, el gobierno federal de los Estados Unidos gastó miles de millones de dólares comprando productos tecnológicos del sector privado .

Se gastan más miles de millones a nivel subnacional. Y aunque no todos los desastres digitales son tan publicitados como la debacle de Healthcare.gov , se cree que muchas de estas inversiones se desperdician en el mantenimiento de viejos sistemas heredados o en la creación de nuevos servicios torpes que realmente no satisfacen las necesidades de los usuarios. Y eso se debe a que las regulaciones de contratación del sector público se redactaron con el objetivo de prevenir el fraude, no para garantizar servicios de calidad.

Su objetivo es hacer que la contratación gubernamental sea un proceso uniforme, no ofrecer el mayor valor para los ciudadanos. Pero hay otras razones que hacen que la adquisición de tecnología sea especialmente difícil para los gobiernos.

¿Por qué es tan difícil?

Las agencias gubernamentales pueden comprar tecnología y servicios digitales por una variedad de razones, desde el rediseño de su sitio web principal hasta la adquisición de licencias para software de procesamiento de texto y el mantenimiento de los sistemas de Customer Relationship Manager (CRM).

La contratación es un proceso complejo de varios pasos; esto a menudo hace que los servicios digitales estén desactualizados incluso en el momento en que se aprueban.

Algunos de estos productos son sencillos, sencillos y el mercado ya cuenta con soluciones listas para usar (esto a menudo se conoce como "compra estándar"). Sin embargo, a medida que los productos requeridos comprados se vuelven más complejos, las consideraciones para la adquisición también se vuelven más complicadas.

El TechFAR Handbook , una guía creada por el Servicio Digital de EE. UU. (USDS) para ayudar a las agencias federales a comprar productos tecnológicos, enfatiza la necesidad de incluir prácticas tales como una metodología ágil e investigación de usuarios para “[entregar] mejores resultados a nuestros ciudadanos y [mejorar] la forma en que brindamos servicios digitales para servir mejor al pueblo estadounidense ”.

En la práctica, la adquisición de tecnología presenta problemas al pasar por el proceso habitual por el que pasa un gobierno, especialmente para proyectos más complejos. El portal Healthcare.gov, que tuvo que ser rescatado después de un lanzamiento desastroso, es el mejor ejemplo. Estas son algunas de las razones por las que esto es tan difícil:

  • Adquirir lleva tiempo . La contratación es un proceso complejo de varios pasos. Esto a menudo hace que los servicios digitales estén obsoletos incluso en el momento de su aprobación. En Boston, por ejemplo, Angelica Quicksey, diseñadora de servicios de la empresa de software de computadora Nava, identificó que, según la Ley General de Massachusetts, todas las adquisiciones de más de $ 35,000 deben competir a través de Solicitudes de Propuestas (RFP). Estos requieren un mínimo de 65 pasos y deben ser revisados ​​por al menos cuatro oficinas diferentes. En promedio, esto lleva 133 días.
  • Las RFP gubernamentales tienen requisitos muy específicos . Al redactar RFP, los funcionarios de adquisiciones están acostumbrados a especificar el servicio que se está comprando con el mayor detalle posible, para evitar que los contratistas escatimen en una parte del producto. Por ejemplo, si compra vehículos, detallarán el modelo de automóvil específico e incluso el tipo de neumáticos. Al comprar servicios, la especificación a menudo viene en forma de cuántas horas de trabajo se solicitan (es decir, 20 horas de un diseñador web). El capitalista de riesgo estadounidense Trae Stephens sostiene que esta "mercantilización de los ingenieros" pone en desventaja a los equipos de desarrollo eficientes y talentosos al tiempo que sofoca la innovación.
  • Agile aumenta los costos de transacción y requiere una cultura de colaboración abierta a las pruebas de los usuarios . Según el manual de TechFAR, la implementación efectiva de métodos ágiles requerirá más colaboración. "El personal de adquisiciones, y otras partes interesadas, deben esperar que Agile sea un proceso multifuncional y altamente interactivo, tanto entre los miembros del equipo de la agencia como con el contratista". La mayoría de las agencias gubernamentales no tienen una cultura organizacional acostumbrada a trabajar en silos.

Una gestión más activa y un giro hacia los contratos gubernamentales impulsados ​​por resultados producirán más valor para los ciudadanos y las agencias gubernamentales

  • Los funcionarios de adquisiciones a menudo no pueden tomar decisiones sobre la compra de productos estándar o personalizados. El complejo proceso de adquisiciones de varios pasos mencionado anteriormente también tiene la característica de dividir el papel del comprador. Un departamento de línea puede hacer la solicitud inicial, luego otro especialista en adquisiciones aprueba el requisito y otro más adjudica el contrato. Como me dijo Oscar Hernández, coordinador de Open Contracting Partnership, en una entrevista telefónica, donde hablamos sobre su experiencia en adquisiciones en América Latina y más allá, que esta desconexión da poder a los funcionarios de adquisiciones que no comprenden bien el mercado y no tener la información adecuada para tomar decisiones sobre si comprar en el mercado o solicitar un servicio personalizado.
  • Las reglas presupuestarias incentivan contratos más costosos. Muchas agencias operan con un presupuesto de "úselo o piérdalo", que no incentiva una disminución en los precios de los contratos. Trae Stephens señala que "si un administrador de presupuestos del gobierno tiene la opción de crear un programa desde cero por una cantidad astronómica de dinero o comprar esa tecnología lista para usar por una fracción del costo, está fuertemente incentivado para hacer lo primero".
  • Cabildeo del status quo . Finalmente, también se ha argumentado que el marco normativo actual favorece en gran medida a varios actores poderosos, a saber, los integradores de sistemas. Se ha argumentado que un cabildeo intenso mantiene en funcionamiento el sistema actual. Stephens escribe: “También existen desafíos / presiones políticas. Tome el programa F-35, por ejemplo. El F-35 está siendo construido por literalmente cientos de subcontratistas que colectivamente representan 127,000 empleos en 46 estados. Es una pesadilla logística y (simultáneamente) un sueño húmedo de asuntos gubernamentales ".

Tres innovaciones para mejorar la adquisición de tecnología

Los defensores de la reforma de la contratación pública argumentan que una gestión más activa y un giro hacia los contratos gubernamentales basados ​​en resultados producirán más valor para los ciudadanos y las agencias gubernamentales.

El Instituto Brookings hace el caso de que los profesionales del desarrollo deben mirar a reformas para que “las políticas de adquisición [que debe] ser evaluados en base a la forma en que han contribuido a los resultados, en lugar de entradas de la eficiencia con que se han movilizado.” El Government Performance Lab de la Harvard Kennedy School presenta un argumento similar para que los gobiernos de las ciudades avancen hacia las adquisiciones impulsadas por los resultados al evitar "requisitos demasiado específicos para bienes o servicios en las adquisiciones, lo que deja poca flexibilidad para que los contratistas diseñen nuevas soluciones".

De hecho, existe un camino a seguir para hacer que el gobierno sea más eficaz en la adquisición de tecnología.

Aunque utiliza un lenguaje diferente, el manual TechFAR de USDS intenta llegar al mismo punto a través de Agile: “el desarrollo de software comienza con una Visión del producto y no especifica las características exactas del sistema, pero aborda la funcionalidad deseada de alto nivel del sistema (no el sistema específico características para lograr esa funcionalidad) ".

La ciudad de Boston se dirigió hacia adquisiciones impulsadas por resultados

La ciudad de Boston ha estado a la vanguardia de las adquisiciones basadas en resultados para los desafíos tecnológicos. Esto significa escribir sus RFP con un enfoque en cuál es el resultado esperado del proyecto. Un ejemplo proviene de un proceso reciente para construir un almacén de datos analíticos para conectar plataformas de datos en toda la ciudad, del cual me enteré cuando estaba haciendo otra investigación sobre los equipos de análisis de datos de la ciudad.

Este es un proyecto muy complejo. En el cuadro siguiente se muestra una muestra de parte de su lenguaje en la primera página , que muestra cómo la RFP comienza con algunas de las necesidades que el producto debe satisfacer (debe ser escalable, debe permitir el uso concurrente, debe estar disponible, etc.). A medida que avanza el documento, se profundiza en lo que significa cada una de estas métricas. Solicita una aclaración sobre cuántas personas trabajarán en este proyecto, pero no exige roles específicos o cantidad de horas, lo que da espacio para que los proveedores encuentren las formas más eficientes de crear valor.

Lenguaje de RFP basado en resultados en Boston

PLATAFORMA DE ALMACÉN DE DATOS ANALÍTICOS
SOLICITUD DE PROPUESTAS

“… El Departamento de Innovación y Tecnología planea construir una nueva plataforma de almacenamiento de datos analíticos (“ la plataforma ”). Nuestro objetivo para la plataforma es combinar tecnología de almacenamiento de datos moderna, escalable y basada en la nube con herramientas que faciliten al personal del equipo desarrollar y utilizar los datos que recopilamos. La plataforma se basará en la tecnología y la infraestructura existentes que ya están en uso para proporcionar un mayor valor a la ciudad a través de una variedad de métricas:

Escalabilidad : la plataforma podrá escalar la incapacidad para cumplir con los
necesidades actuales y futuras de almacenamiento de datos, lo que permite al equipo centralizar
todos sus datos en una única plataforma.

Rendimiento : la plataforma proporcionará un nivel de rendimiento que
suficiente para permitir el uso concurrente en una variedad de formas (incluyendo ETL,
análisis interactivo o exploratorio, paneles de control e informes automatizados)
sin un impacto sustancial en la experiencia de usuario típica.

Disponibilidad : La plataforma utilizará tecnología diseñada para un alto
nivel de disponibilidad y recuperación eficiente en caso de problemas, con el fin de
permiten niveles de servicio confiables para aplicaciones de misión crítica.

3.4 PERSONAL Y CALIFICACIONES CLAVE DEL PERSONAL

Describe el equipo que trabajaría en este proyecto. Incluya una lista de equipo clave
miembros. Explique por qué serán excelentes socios en este proyecto. Note si
cualquier personal estará ubicado en el área metropolitana de Boston y su disponibilidad general para
el personal de la ciudad en este proyecto.

El Departamento de Asuntos de Veteranos (VA) realizó un desafío de codificación antes de otorgar un contrato

En colaboración con Nava y USDS, el Departamento de Asuntos de Veteranos (VA) innovó a través de una nueva forma de evaluar el talento de los posibles proveedores para modernizar su sistema de procesamiento de apelaciones altamente complejo . Se invitó a los proveedores a participar en un desafío simultáneo de 72 horas, donde todos los equipos presentaron su trabajo a través de GitHub. El ganador del desafío, el que presentó la pieza de código más confiable y eficaz, recibió el contrato. Como escribe Nava en su blog, el ejercicio fue un gran éxito:

“Tras un año de contrato, el equipo ha lanzado y mantiene un conjunto de aplicaciones para VA, incluida una herramienta para verificar que las apelaciones estén listas para su revisión para reducir los errores de datos, otra herramienta que acelera la descarga de los documentos en el archivo de un veterano, y otros que automatizan varias partes del proceso de apelaciones. […] En abril de 2017, luego del lanzamiento de una herramienta, un subconjunto de apelaciones que históricamente experimentaron largas demoras vieron cómo su tiempo en un paso crucial del proceso disminuyó de 25 a 8 días ".

El Servicio Digital de Massachusetts creó un nuevo vehículo de adquisiciones para trabajar con proveedores selectos

El Massachusetts Digital Service ha trabajado en estrecha colaboración con la oficina de adquisiciones del gobierno estatal para trabajar de manera más eficaz con los proveedores de servicios digitales . Según Julia Gutiérrez, una gerente de participación a la que entrevisté para comprender cómo los gobiernos estatales están pensando en estos desafíos, la teoría del cambio en la organización es que la gestión de productos debe estar en manos del gobierno. Por lo tanto, el Servicio Digital establecerá hojas de ruta claras de adónde debe ir cada uno de sus productos y luego establecerá algunos estándares básicos que los proveedores deben cumplir para ser contratados (es decir, deben ser ágiles, deben realizar una investigación de usuarios, necesita trabajar con soluciones interoperables de código abierto).

Este método de trabajo es diferente al de otros gobiernos subnacionales como de costumbre en al menos tres formas:

  • Requiere una agencia centralizada que establezca prioridades estratégicas y una hoja de ruta para la mayoría de sus productos, cómo encajan todos y qué se debe comprar en lugar de construir internamente.
  • Establece un nuevo vehículo de adquisiciones en todo el estado que crea una lista corta de proveedores que cumplen con los estándares que están en espera durante la duración del contrato.
  • Requiere estar activo para llegar a los proveedores y comunicarse con ellos.

El cambio es posible

Las innovaciones anteriores reflejan que, de hecho, existe un camino a seguir para que el gobierno sea más eficaz en la adquisición de tecnología. Sin embargo, dos preguntas importantes surgen de esta investigación. Primero, ¿hasta qué punto los gobiernos pueden mejorar sus prácticas cumpliendo con su marco regulatorio? En un extremo del argumento, se podría argumentar que las reglas y regulaciones actuales tienen suficiente flexibilidad para adoptar prácticas ágiles. Por otro lado, se podría argumentar que tratar de eludir estas regulaciones sin reformar la lógica subyacente de la contratación es discutible. La respuesta probablemente se encuentre en algún lugar entre estos dos extremos.

En segundo lugar, las innovaciones en adquisiciones como la puesta en práctica por el estado de Massachusetts dependen en gran medida de la participación activa en la contratación por parte de su equipo de servicios digitales. Se necesita más investigación sobre cuál de estas innovaciones puede incentivar una mejor adquisición de tecnología en toda la organización, sin la participación activa de un equipo digital centralizado. Muchas entidades públicas no cuentan con los recursos para establecer un equipo de servicio digital. Comprender qué innovaciones permiten una mejor adquisición de tecnología de manera descentralizada sería útil cuando los recursos son más escasos. - Nicolás Díaz

(Crédito de la imagen: Unsplash)