Este artículo fue escrito por John Kamensky, investigador principal del Centro IBM para Empresas del Gobierno, ex funcionario público superior y miembro de la Academia Nacional de Administración Pública.

En su libro de 2008 sobre el próximo gobierno de los Estados Unidos, el profesor Donald Kettl se enfoca elocuentemente en uno de los desafíos definitorios del gobierno actual: "Cada vez es más difícil para el gobierno resolver problemas porque los problemas mismos confunden los límites creados para resolverlos". . "

En otras palabras, ya no podemos resolver problemas sociales, por ejemplo, sacar a las personas de la pobreza, a través del modelo burocrático tradicional de agencias y programas separados que abordan los diferentes elementos de la pobreza: salud, educación, vivienda, etc. En cambio, necesitamos para organizar soluciones alrededor del individuo, no de las agencias y programas.

Sin embargo, los esfuerzos para utilizar enfoques de colaboración entre agencias a menudo terminan en fracaso cuando chocan con el modelo burocrático prevaleciente (y poderoso), que se enfoca en flujos de financiación separados y la responsabilidad del cumplimiento de las reglas de los programas individuales. Entonces, ¿qué se puede hacer para crear redes colaborativas entre agencias que resuelvan problemas y que sean sostenibles en un mundo jerárquico?

Desmontando las historias de éxito

El concepto de "gobernanza colaborativa", es decir, trabajar conjuntamente a través de los límites tradicionales de las agencias gubernamentales y entre los sectores público y privado, ha demostrado ser una estrategia efectiva para implementar iniciativas de políticas en las últimas dos décadas en un entorno cada vez más interdependiente.

Los términos descriptivos para estos fenómenos varían: redes de colaboración, asociaciones, gobierno horizontal, extensión de límites, gobierno unido y más.

Muchos esfuerzos de colaboración entre agencias que inicialmente tuvieron éxito tienen características comunes

La profesora de la Universidad de Kansas, Rosemary O'Leary, ha estudiado cómo el gobierno ha aumentado constantemente su uso de enfoques colaborativos en lugar del enfoque tradicional jerárquico y burocrático. Según ella, la explicación de este cambio es que la mayoría de los desafíos públicos son mayores de lo que una organización puede manejar, lo que requiere nuevos enfoques para abordar problemas públicos como la vivienda, la contaminación, el transporte y la atención médica.

Además, dice que los avances tecnológicos han ayudado a "las organizaciones y sus empleados a compartir información de manera integradora e interoperable".

A pesar de los beneficios potenciales de la colaboración entre agencias, es un trabajo difícil y muchas veces frustrante.

El altamente elogiado Programa de resultados entre agencias de Nueva Zelanda, por ejemplo, fue abandonado en un reciente cambio de gobierno. Del mismo modo, los programas Canadian Service Canada y Australian Centrelink que integraron la prestación de servicios horizontalmente a través de diferentes agencias gubernamentales en la década de 2000 se desmantelaron lentamente con el tiempo.

¿Qué hace que las colaboraciones funcionen?

Muchos esfuerzos de colaboración entre agencias que inicialmente tuvieron éxito tienen características comunes. Por lo general, fueron liderados por un pequeño equipo de líderes carismáticos que tienen éxito incluso con recursos o autoridad legal limitada.

Además, muchos esfuerzos fueron construidos voluntariamente, de abajo hacia arriba y no obligatorios, de arriba hacia abajo. Este fue el caso, por ejemplo, en Minneapolis-St. Iniciativa Paul Urban Partnership para reducir la congestión del tráfico. Y muchos esfuerzos exitosos tienden a centrarse en un proyecto finito versus un programa abierto. Un buen ejemplo fue el esfuerzo intergubernamental de dos años para garantizar que las operaciones informáticas sobrevivieran al año 2000 .

Además de depender de las personalidades, la confianza y la voluntad y la energía de la participación voluntaria, hay varias razones institucionales por las que el enfoque de colaboración puede ser difícil de mantener. Por ejemplo, generalmente no hay rutinas integradas, y las soluciones tienden a ser únicas y están diseñadas para una situación aparentemente única. Además, las líneas de responsabilidad a menudo no están claras, ¡pero esto se vuelve inmediatamente claro cuando algo sale mal!

Además de estos desafíos institucionales, los servidores públicos individuales que participan en estas colaboraciones a menudo encuentran que su progreso profesional se ve obstaculizado en comparación con sus pares dentro de una estructura burocrática tradicional; la razón es que la mayoría de las instituciones públicas asumen un modelo burocrático a la hora de pagar para sistemas de personal de rendimiento.

Como consecuencia de estos desafíos institucionales y personales, las iniciativas de colaboración generalmente se agotan frente a los sistemas jerárquicos más duraderos. Esto es igualmente cierto tanto en el sector público como en el privado.

El objetivo común

En su libro de 2007 sobre burocracia corporativa y el uso de redes de colaboración, el profesor de Rutgers Charles Heckscher observa que una cultura burocrática es un sistema altamente racional, disciplinado y basado en reglas. Las normas de la burocracia se centran en la estabilidad, la homogeneidad, la conformidad, la deferencia y un enfoque interno. Además, el rendimiento se centra en el jefe, que establece objetivos y evalúa el rendimiento.

En contraste, en una cultura colaborativa, las personas son interdependientes con los demás y son intolerantes con aquellos que no ejercen su propio peso. Su medida de desempeño no es el juicio del jefe, sino que "lo que se espera en las empresas colaborativas es el desempeño que ayuda a otros y mueve a todos hacia el logro de la misión y el objetivo colectivos. Es, en resumen, una noción de rendimiento como contribución ", como escribe Heckscher.

Reconocer explícitamente la necesidad y el valor tanto de la jerarquía burocrática como de las redes de colaboración entre agencias es un paso importante para dar a estas redes legitimidad y sostenibilidad.

En las burocracias tradicionales, la confianza se basa en la creencia de que otros se apegarán a sus roles definidos y estados asignados. En las empresas colaborativas, la confianza se basa en la creencia de que todos están trabajando hacia un objetivo colectivo, que constituye una comunidad de propósito. En este marco, hay pocas expectativas de seguridad a largo plazo o membresía estable y los miembros no esperan controlar sus propias áreas o tener sus propios recursos. El uso del consenso es vital y las líneas punteadas están en todas partes.

3 rasgos de colaboraciones exitosas

Incluso con las dificultades de crear y mantener redes interinstitucionales, se están creando y se pueden mantener con éxito a lo largo del tiempo. Por ejemplo, el uso de los objetivos de prioridad entre agencias (CAP) en los EE. UU. Proporciona algunas lecciones.

En 2011, el Congreso de los Estados Unidos autorizó legalmente una estructura de gobierno para desarrollar e implementar un conjunto de proyectos de colaboración entre agencias, como la racionalización del proceso de permisos y aprobación para proyectos de infraestructura en una variedad de agencias reguladoras. Esta nueva ley proporciona legitimidad institucional, así como nuevos marcos de gobernanza, nuevas rutinas administrativas, mayor capacidad del personal y nuevas capacidades para medir y evaluar el progreso.

Una evaluación del primer conjunto de proyectos de CAP Goal encontró que, a nivel operativo, los líderes de Goal dieron tres pasos para garantizar que sus iniciativas fueran sostenibles. Ellos:

  • Creé equipos a tiempo completo. Algunas metas de CAP inicialmente no tenían personal a tiempo completo. Varias de estas iniciativas, como Servicio al Cliente y Educación STEM, finalmente contaron con una persona a tiempo completo del Programa de Desarrollo de Liderazgo de la Casa Blanca en 2016 y comenzaron a demostrar un mayor progreso. Tener talento dedicado importa.
  • Acuerdos interagenciales utilizados. Los líderes y los miembros del personal de los objetivos de CAP rara vez estuvieron en su lugar durante el período completo de cuatro años de cualquiera de los 14 objetivos de CAP. Asegurar consistentemente una comprensión escrita del acuerdo entre las partes interesadas, desde el principio, ayudó a garantizar cierta continuidad.
  • Se fomentó el intercambio de recursos. Las agencias que compartían recursos tendían a estar más comprometidas con la participación.

Además, la evaluación encontró que la estandarización de las funciones de apoyo administrativo de la oficina administrativa, a menudo mediante el uso de acuerdos de servicios compartidos , también facilitaba el trabajo conjunto de las agencias porque era más fácil compartir el personal y otros recursos.

El enfoque del Objetivo CAP ha sobrevivido a la transición entre las administraciones presidenciales y es cada vez más aceptado como la "forma de hacer negocios entre agencias" del gobierno federal de los EE. UU. De hecho, el conjunto actual de 14 Objetivos CAP sirve como estructura organizativa de la Agenda de Gestión del Presidente.

Hacia un sistema operativo dual

El sistema CAP Goal, sin embargo, no es un sustituto de la jerarquía tradicional.

El profesor de la Harvard Business School John Kotter, en un artículo de 2012 , promueve el uso de un "sistema operativo dual" en el mundo corporativo. Observó que el sistema operativo jerárquico actual necesita "un elemento adicional para abordar los desafíos producidos por la complejidad creciente y el cambio rápido".

Escribe que la solución es crear "un segundo sistema operativo, dedicado al diseño e implementación de la estrategia, que utilice una estructura ágil, similar a una red y un conjunto muy diferente de procesos". Observa que este nuevo sistema operativo se ejecutaría en paralelo y debe complementar el sistema jerárquico existente, permitiendo que el sistema jerárquico "haga lo que está optimizado para hacer".

La percepción de Hecksher sobre el uso de un sistema operativo dual en el mundo corporativo probablemente también sea aplicable en un entorno gubernamental. Reconocer explícitamente la necesidad y el valor tanto de la jerarquía burocrática como de las redes de colaboración entre agencias es un paso importante para dar a estas redes legitimidad y sostenibilidad.

Kettl describió, en 2005 , cómo Julie Gerberding, directora de los Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades (CDC) introdujo un modelo de gobernanza que intentó incorporar ambos enfoques. Bajo su liderazgo, los 16 centros y oficinas de los CDC operaron en una jerarquía organizacional tradicional en tiempos normales, pero en una emergencia de salud, como la pandemia de gripe o el brote de SARS, cambiaron a una red de colaboración entre centros.

Si bien este enfoque no se mantuvo en los CDC después de que Gerberding se fue, sirve como modelo de cómo podría funcionar un sistema operativo dual en el gobierno. - John Kamensky

(Crédito de la imagen: Muerte a la foto de archivo)