Este artículo fue escrito por Marcos Ozorio de Almedia, Especialista en Reformas de Adquisiciones y Analista Financiero de SERPRO, la empresa pública de TI subordinada al Ministerio de Economía de Brasil.

Aunque la reforma de la contratación pública está atrayendo más atención, sigue siendo relativamente baja en la lista de prioridades de casi todos los gobiernos.

Por lo general, las reformas de las finanzas del sector público (GFP) se centran en aumentar los ingresos y, en el lado del gasto, disminuir el costo de la fuerza laboral del sector público. En otras palabras, subimos los impuestos y tratamos de hacer más con menos servidores públicos .

Pero, si se considera que la implementación de la política pública generalmente depende de la adquisición de bienes, obras y servicios, realmente no hay una buena razón para este punto ciego: la reforma de las adquisiciones debería ocupar un lugar más alto en la agenda de GFP.

Además, según la investigación de la OCDE, el sector público es el mayor comprador individual de obras, bienes y servicios, y generalmente representa entre el 10% y el 30% del mercado interno de cualquier país. Esta influencia adquisitiva también puede, cuando se usa sabiamente, apoyar la agenda de desarrollo.

Pero, lamentablemente, debido a la falta de atención y los controles estrictos, la contratación pública se percibe en muchos lugares como una oportunidad para la malversación de fondos por parte de funcionarios gubernamentales corruptos. Esto es aún más cierto en países en desarrollo como Mozambique, donde he liderado un proceso de reforma, pero ningún país, ni siquiera los más desarrollados, es inmune al malestar y los efectos provocados por el uso indebido de la contratación pública.

La primera generación de reforma

La reforma de la contratación pública en Mozambique comenzó en serio a mediados de la década de 2000. Hasta 2005, la contratación pública estaba totalmente centralizada, lo que generó varios problemas.

Por ejemplo, tener un proceso de licitación centralizado cargó al gobierno con el costo adicional de distribución en un país que es 345 casi un 50% más grande que Francia. Por el lado de la oferta, los proveedores de los gobiernos locales de las regiones norte y central tuvieron que viajar a Maputo, la capital, para licitar por contratos, lo que redujo considerablemente la competencia e incluso favoreció a las empresas internacionales (especialmente las que tienen su sede en Sudáfrica), debido a las vastas distancias internas y el alto costo del transporte interno.

Mirando hacia atrás en los últimos tres años después de la finalización del segundo proyecto de reforma, lamentablemente hemos visto una clara erosión de los beneficios que las reformas lograron, debido a la falta de recursos financieros y

Por supuesto, también estuvieron presentes todas las presiones clásicas para que el gobierno reformara las adquisiciones, es decir, una ofensiva contra la corrupción, pedidos de más transparencia y presión de los donantes debido a la gran cantidad de apoyo presupuestario directo de los países desarrollados.

La primera generación de reformas se llevó a cabo, con el apoyo del Banco Mundial, entre 2003 y 2007. El objetivo era revisar los marcos jurídicos y organizativos y poner en marcha la creación de capacidad de una nueva fuerza de trabajo, que se emplearía en un sistema de adquisiciones descentralizado. . A fines de 2005, luego de casi dos años de discusiones internas con los principales interesados en las reformas (proveedores, sector privado y donantes), se promulgó un nuevo reglamento de contratación pública, apegado a las mejores prácticas internacionales.

Junto con el reglamento, se descentralizó la organización del sistema de adquisiciones mediante el establecimiento de unidades de adquisiciones (UGEA) en todos los ministerios, gobiernos provinciales y organizaciones que tenían presupuestos de adquisiciones. La reforma concluyó con la formación básica de la mayor parte del nuevo personal empleado para realizar las adquisiciones en las UGEA. Debido a la naturaleza descentralizada del nuevo sistema, también se creó una unidad de supervisión (UFSA), para supervisar e implementar mejoras.

Progreso estancado

El éxito de esta fase de la reforma se debió principalmente al interés de los donantes, que estaban financiando el proceso de reforma, y al interés de la Ministra de Planificación y Finanzas, Luísa Dias Diogo , quien tomó posesión del proceso de reforma, que inicialmente había iniciado por el Ministerio de Administración.

Al final del proyecto, que tuve el honor de liderar, la calidad de los resultados quedó nuevamente atestiguada por nuevos estudios del Banco Mundial , que proponían solo algunos ajustes menores a la legislación que dieron lugar a la promulgación de un reglamento revisado de contratación pública en 2010. A partir de 2008, la administración de la reforma quedó a cargo del Gobierno, a través de la Secretaría de Hacienda (UFSA).

El apoyo y la financiación de alto nivel, incluso específicamente para el mantenimiento de los beneficios posteriores al proyecto, son ingredientes necesarios para el éxito sostenible de la iniciativa.

En 2013, el gobierno volvió a enfrentarse a problemas debido a la falta de progreso en la supervisión y mejora del sistema de adquisiciones y, ante la creciente presión de los donantes, preocupados por el mal uso de su apoyo presupuestario, acordó ejecutar una nueva fase de reformas, desde 2014 a 2018.

Esta vez fue financiado por el gobierno británico, a través de UK AID. El proceso de reforma se centró en cinco pilares clave, para garantizar que la contratación pública proporcione un gasto público más eficiente y que las instituciones públicas a nivel nacional y provincial realicen concursos de contratación transparentes y abiertos. Estos cinco pilares fueron:

  • fortaleció el desempeño de UFSA a través de la provisión de apoyo estratégico de alta calidad;

  • Las estrategias y operaciones de UFSA se basarán en evidencia sobre adquisiciones;

  • la creación de un marco de seguimiento y cumplimiento eficaz para respaldar la función de supervisión de la UFSA;

  • generar una mayor capacidad de las UGEA para llevar a cabo adquisiciones más efectivas, eficientes y transparentes, y;

  • mejorar el acceso público a la información sobre contratación pública.

La estrategia esta vez para el proyecto (que dirigí nuevamente), fue colocar a los expertos junto con la gerencia y el personal de UFSA durante los cuatro años de implementación, para mejorar la propiedad de los entregables. Al final, el proyecto logró entregar el 87% de los resultados establecidos como objetivos y también fue considerado un éxito por UK AID, habiendo cumplido también los objetivos de relación calidad-precio alcanzados.

No hay camino fácil

Mirando hacia atrás en los últimos tres años después de la finalización del segundo proyecto de reforma, lamentablemente hemos visto una clara erosión de los beneficios que arrojaron las reformas, debido a la falta de recursos financieros y de voluntad.

La principal causa de esto ha sido que el Gobierno se enfrenta a una situación financiera nefasta, provocada por que los donantes retiraron su apoyo presupuestario en 2016, después de que saliera a la luz el escándalo de una inmensa deuda no declarada, colocando a Mozambique en lo más alto de la lista de países endeudados de África.

Las principales lecciones aprendidas de las dos fases de la reforma son que este tipo de reformas logran buenos resultados en los países de bajos ingresos. El apoyo y la financiación de alto nivel, incluso específicamente para el mantenimiento de los beneficios posteriores al proyecto, son ingredientes necesarios para el éxito sostenible de la iniciativa. Por último, pero no menos importante, dado que fue uno de los inconvenientes del proyecto, el proceso de reforma debe ampliar su alcance y crear una percepción entre la sociedad civil sobre la necesidad de transparencia, eficiencia y eficacia en la contratación pública, para mantener la presión sobre el gobierno para mejorar continuamente el sistema. - Marcos Ozorio de Almedia

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