Este artículo de opinión fue escrito por Linda Bilmes, profesora titular de la Harvard Kennedy School, Fernando Monge, asociado principal de la Bloomberg Harvard City Leadership Initiative , y Jorrit de Jong, profesor titular de la Harvard Kennedy School. Para obtener más información como esta, vea nuestras noticias de ciudades inteligentes .

El pasado noviembre, Bilbao fue nombrada Mejor Ciudad Europea por The Academy of Urbanism, lo que se suma a una larga lista de premios que la ciudad ha recaudado en la última década.

Fue otro recordatorio del surgimiento de la ciudad de una profunda crisis económica, política y social, dejando atrás su pasado industrial para convertirse en un próspero motor cultural y económico para el País Vasco y España.

Con la transición de España a la democracia y su incorporación al mercado único europeo en 1986, Bilbao se vio afectada en casi todos los frentes.

Sus empresas industriales se encontraron incapaces de competir en un mercado global. El desempleo se disparó. Las sangrientas tácticas del grupo terrorista ETA resultaron en una ola de asesinatos (cerca de 100 homicidios solo en 1980) y pusieron una intensa presión política sobre las jóvenes instituciones democráticas de la región.

En agosto de 1983, las fuertes lluvias inundaron la infraestructura de drenaje obsoleta de la ciudad, dejando algunas partes inundadas por el agua contaminada. Bilbao había alcanzado un punto bajo.

El resurgimiento de la ciudad en las siguientes décadas a menudo está relacionado con el "efecto Guggenheim" que lleva el nombre del emblemático hito del arquitecto Frank Ghery.

Bilbao tuvo la suerte de tener lo que la mayoría de las ciudades del mundo no tiene: una autoridad metropolitana con poder fiscal de facto

Sin embargo, el museo Guggenheim era solo un elemento. Dos "arquitecturas" menos conocidas pero importantes jugaron un papel clave en el renacimiento de la ciudad. El primero fue una arquitectura de financiación, representada por el régimen fiscal particular y los mecanismos de financiación innovadores.

El segundo fue una arquitectura de colaboración establecida por y entre entidades gubernamentales.

Busto y auge

Durante las décadas de 1980 y 1990, las entidades del gobierno central y regional ejecutaron una serie de importantes proyectos de infraestructura que proporcionaron la base para la economía moderna de hoy en Bilbao y su región metropolitana.

Los proyectos incluyeron la reutilización de cientos de hectáreas de sitios industriales a lo largo de la línea de costa propiedad principalmente de entidades del gobierno central, la limpieza del río Nervión y la construcción del sistema ferroviario de metro local que conecta Bilbao con el área metropolitana más amplia.

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En estos proyectos, la provincia de Bizkaia, donde se encuentra Bilbao, desempeñó un papel central. La provincia también fue el principal promotor y financiador del propio Guggenheim, aportando la mitad del costo de € 133 millones del proyecto ($ 149 millones de dólares).

Negociar transferencias fiscales sustanciales del gobierno central en Madrid fue difícil para las autoridades vascas.

A finales de 1992, España entraba en una profunda crisis económica. Los Juegos Olímpicos de Barcelona y la Exposición Universal de Sevilla agotaron aún más los recursos fiscales del gobierno central dedicados a transformar las ciudades.

Afortunadamente para Bilbao, la provincia de Bizkaia es una de las cuatro provincias españolas a las que se otorgan derechos fiscales especiales en virtud de la constitución democrática española. Esto permite a la provincia recaudar sus propios impuestos y le da una amplia discreción sobre cómo gastar los ingresos.

Bilbao tuvo la suerte de tener lo que la mayoría de las ciudades del mundo no tiene: una autoridad metropolitana con poder fiscal de facto .

Una nueva visión urbana.

La ciudad también aprovechó una herramienta innovadora para financiar la transformación de los frentes de agua.

El río navegable de la ciudad ha sido históricamente el conector clave de Bilbao con el mundo exterior durante su pasado comercial e industrial. Pero la mayoría de las riberas se habían convertido en ruinas.

Un nuevo plan urbano imaginó el río como la columna vertebral de una ciudad transitable y animada. Para lograr esto, se requería una renovación ordenada de los campos marrones (antiguas propiedades industriales maduras para proyectos de renovación) que bordean el río.

Esta tierra era propiedad de entidades gubernamentales, cada una de las cuales tenía fuertes incentivos para vender sus propiedades con el fin de aumentar los ingresos en un momento de fuertes restricciones fiscales.

Para realizar la visión más amplia, Josep Borrell, Ministro de Transporte, Obras Públicas y Medio Ambiente y el Alcalde de Bilbao, Josu Ortuondo, idearon una entidad novedosa.

Su innovación fue Bilbao Ria 2000: una corporación de responsabilidad limitada en la que las entidades públicas que poseían tierras a lo largo del río se convirtieron en accionistas a cambio de sus tierras. Utilizando la tierra como garantía, Bilbao Ria 2000 pudo recaudar los fondos necesarios para pagar la limpieza sin ninguna carga adicional sobre los presupuestos públicos.

El valor de la tierra agrupada excedió considerablemente lo que podría haberse realizado en ventas individuales. Las ganancias de la venta eventual a desarrolladores privados podrían utilizarse para pagar deudas y financiar proyectos de desarrollo adicionales.

Esta forma de "captura de valor público" hizo que todo el esfuerzo fuera financieramente viable al tiempo que garantizaba la implementación de una visión integral a largo plazo para la ciudad.

La arquitectura de la colaboración.

Bilbao Ria 2000 también demostró ser una pieza fundamental en la arquitectura de la colaboración en todos los niveles gubernamentales. La literatura sobre gobernanza colaborativa destaca tres desafíos comunes que enfrentan las colaboraciones.

Primero, es difícil llegar a un consenso sobre el problema y la solución. En segundo lugar, el proceso de colaboración necesita equilibrar diferentes valores, intereses y objetivos mientras se mantiene la confianza entre los miembros. Tercero, los participantes de la colaboración tienen múltiples niveles y líneas de responsabilidad que a menudo son difíciles de navegar simultáneamente .

La gobernanza y los procesos de Bilbao Ria 2000 fueron diseñados para promover un entendimiento compartido.

Todas las entidades gubernamentales estuvieron representadas en la junta por sus más altos niveles políticos. Ninguna entidad gubernamental tenía una regla de mayoría. Todos los participantes acordaron tomar decisiones por consenso y los jefes de las agencias cortarían todas las cintas de manera conjunta.

Una cosa que sabemos del pasado es que para que la innovación funcione en un contexto multipartidista y multinivel, la colaboración debe diseñarse y gestionarse cuidadosamente

Siguieron estas normas (en su mayoría no escritas) a lo largo de la vida de Bilbao Ria 2000, pero el viaje estuvo lejos de ser sencillo.

Se requirió el liderazgo y la gestión inteligente y hábil de la colaboración de tres personas: el alcalde, Josu Ortuondo, el director general de Bilbao Ria 2000, Pablo Otaola, y el principal planificador urbano de la ciudad, Ibon Areso.

Este tándem trabajó incansablemente para alinear las dimensiones técnicas y políticas de la transformación urbana.

Bilbao Ria 2000 también ofreció una plataforma para negociaciones multipartidistas en la que las compensaciones podrían resolverse de manera original, cambiando la dinámica entre las partes de una de reclamo de valor a una de creación de valor.

Estas dinámicas y la reunión regular de los miembros de la junta, durante las sesiones de la junta y los almuerzos que siguieron, ayudaron a consolidar la confianza.

La intensa presión de Bilbao para hacer algo urgente para remediar su grave situación económica, la presencia de los jefes de las principales organizaciones gubernamentales en el directorio de Bilbao Ria 2000 y las alianzas políticas entre los nacionalistas y los socialistas en todos los niveles del gobierno impulsaron la creación de consenso y finalmente aseguró el éxito de la colaboración.

Diseñando colaboración

La historia de Bilbao es uno de los valores compartidos y la comprensión entre los socios, una historia de la voluntad de los líderes de definir una visión, aprovechar los recursos, crear una plataforma de colaboración y asumir riesgos para implementarlos de manera innovadora.

Hoy en día, en medio de un panorama político y económico muy diferente, Bilbao se encuentra nuevamente en una encrucijada. A pesar de su resurgimiento económico, la ciudad está perdiendo habitantes y la población restante está envejeciendo rápidamente.

La mayor polarización del panorama político también hace que la colaboración entre líneas partidarias sea difícil de construir. Mientras Bilbao escribe el próximo capítulo de su historia, la ciudad necesitará idear nuevas estrategias para enfrentar estos desafíos emergentes.

Una cosa que sabemos del pasado es que para que la innovación funcione en un contexto multiparte y multinivel, la colaboración debe diseñarse y gestionarse cuidadosamente.

Esto puede ayudar a identificar nuevas soluciones y nuevas formas de financiar esas soluciones. Bilbao tiene la suerte de tener su historia reciente como fuente de inspiración para las nuevas arquitecturas de innovación.

Al pensar en el futuro, los líderes de la ciudad pueden buscar lecciones ricas en el pasado para aprender. - Linda Bilmes, Fernando Monge y Jorrit de Jong

Este artículo se basa en un caso de enseñanza sobre la transformación de Bilbao que pronto será publicado por la Iniciativa de liderazgo de la ciudad de Bloomberg Harvard.

Linda Bilmes es profesora titular de Daniel Patrick Moynihan en Políticas Públicas y Finanzas Públicas en la Escuela Harvard Kennedy y Directora de Facultad del Laboratorio de Campo Aplicado Rappaport Greater Boston.

Fernando Monge es Asociado Senior en la Iniciativa de Liderazgo Bloomberg Harvard City y Profesor Adjunto en IE School of Global and Public Affairs.

Jorrit de Jong es profesor titular de Políticas y Gestión Pública en la Escuela Harvard Kennedy, Director de Facultad de la Iniciativa de Liderazgo Bloomberg Harvard City y Director Académico del Programa Innovaciones en el Gobierno en el Centro Ash para la Gobernabilidad e Innovación Democrática de la Escuela Kennedy.

(Crédito de la imagen: Unsplash)