Cet article est écrit par Nicolás Díaz, Master en politique publique à la Harvard Kennedy School, ancien boursier d'été de Bloomberg Harvard City Leadership Initiative et ancien coordinateur pour l'innovation et la modernisation à la mairie de Santiago

«Ce n'est plus seulement une question de ce que nous achetons; ce qui compte aussi, c'est la façon dont nous achetons les choses, la rapidité avec laquelle nous les achetons, à qui nous les achetons et la rapidité et la créativité avec lesquelles nous pouvons les mettre à niveau et les réutiliser pour les utiliser dans des domaines différents et innovants… » - Ash Carter, 25e Secrétaire à la défense des États-Unis

«Les gouvernements rédigent des spécifications comme ils construisent le premier BlackBerry. Au moment où le contrat sera attribué, l'iPhone 12 sera sorti » - Oscar Hernández, Open Contracting Partnership, lors d'un récent appel téléphonique où nous avons parlé de l'approvisionnement

En 2019, le gouvernement fédéral américain a dépensé des milliards de dollars pour acheter des produits technologiques au secteur privé .

Plus de milliards sont dépensés au niveau infranational. Et bien que toutes les catastrophes numériques ne soient pas aussi médiatisées que la débâcle de Healthcare.gov , on pense que beaucoup de ces investissements sont gaspillés dans la maintenance d'anciens systèmes hérités ou dans la création de nouveaux services maladroits qui ne répondent pas vraiment aux besoins des utilisateurs. Et c'est parce que les réglementations sur les marchés publics ont été rédigées dans le but de prévenir la fraude et non de garantir des services de qualité.

Ils visent à faire de la passation de marchés par le gouvernement un processus uniforme, et non à offrir la plus grande valeur aux citoyens. Mais il y a d'autres raisons qui rendent l'achat de technologie particulièrement difficile pour les gouvernements.

Pourquoi est-ce si difficile?

Les agences gouvernementales peuvent acheter de la technologie et des services numériques pour diverses raisons, de la refonte de leur site Web principal à l'acquisition de licences de logiciels de traitement de texte, en passant par la maintenance des systèmes de Customer Relationship Manager (CRM).

L'approvisionnement est un processus complexe en plusieurs étapes - cela rend souvent les services numériques obsolètes même au moment où ils sont approuvés

Certains de ces produits sont simples et directs et le marché dispose déjà de solutions toutes faites (c'est ce que l'on appelle souvent «l'achat sur étagère»). Cependant, à mesure que les produits requis achetés deviennent plus complexes, les considérations relatives à l'approvisionnement deviennent plus compliquées.

Le TechFAR Handbook , un guide créé par le US Digital Service (USDS) pour aider les agences fédérales à acheter des produits technologiques, souligne la nécessité d'inclure des pratiques telles qu'une méthodologie agile et une recherche sur les utilisateurs afin de «[fournir] de meilleurs résultats à nos citoyens et [améliorer] la façon dont nous fournissons des services numériques pour mieux servir le peuple américain ».

Dans la pratique, l’achat de technologies se heurte à des problèmes lorsqu’il suit le processus habituel d’un gouvernement, en particulier pour les projets plus complexes. Le portail Healthcare.gov, qui a dû être sauvé après un lancement désastreux, en est le meilleur exemple. Voici quelques-unes des raisons pour lesquelles c'est si difficile:

  • L'achat prend du temps . L'approvisionnement est un processus complexe en plusieurs étapes. Cela rend souvent les services numériques obsolètes, même au moment où ils sont approuvés. À Boston, par exemple, Angelica Quicksey, concepteur de services pour la société de logiciels informatiques Nava, a identifié qu'en vertu de la loi générale du Massachusetts, tous les marchés de plus de 35 000 $ doivent être soumis à des appels d'offres (RFP). Celles-ci prennent au moins 65 étapes et doivent être examinées par au moins quatre bureaux différents. En moyenne, cela prend 133 jours.
  • Les appels d'offres gouvernementaux ont des exigences très spécifiques . Lors de la rédaction des appels d'offres, les responsables des achats sont habitués à spécifier le service acheté avec autant de détails que possible, afin d'éviter que les entrepreneurs ne lésinent sur une partie du produit. Par exemple, si vous achetez des véhicules, ils détailleront le modèle de voiture spécifique et même le type de pneus. Lors de l'achat de services, la spécification se présente souvent sous la forme du nombre d'heures de travail demandées (c'est-à-dire 20 heures d'un concepteur Web). Le capital-risqueur américain Trae Stephens soutient que cette «marchandisation des ingénieurs» désavantage les équipes de développement efficaces et talentueuses tout en étouffant l'innovation.
  • Agile augmente les coûts de transaction et nécessite une culture de collaboration ouverte aux tests utilisateur . Selon le manuel TechFAR, la mise en œuvre efficace des méthodes Agile nécessitera plus de collaboration. «Le personnel chargé des acquisitions - et les autres parties prenantes - doivent s'attendre à ce qu'Agile soit un processus interfonctionnel et hautement interactif - à la fois entre les membres de l'équipe de l'agence et avec le sous-traitant. La plupart des agences gouvernementales n'ont pas une culture organisationnelle habituée à travailler en silos.

Une gestion plus active et un virage vers des contrats gouvernementaux axés sur les résultats produiront plus de valeur pour les citoyens et les agences gouvernementales

  • Les responsables des achats sont souvent incapables de prendre des décisions concernant l'achat de produits standard ou personnalisés. Le processus complexe de passation de marchés en plusieurs étapes mentionné ci-dessus présente également la particularité de diviser le rôle de l'acheteur. Un département d'exécution peut faire la demande initiale, puis un autre spécialiste de l'approvisionnement approuve le besoin et un autre encore attribue le contrat. Comme Oscar Hernandez, coordinateur de l'Open Contracting Partnership, m'a dit lors d'un entretien téléphonique, où nous avons parlé de son expérience dans les achats en Amérique latine et au-delà, que cette déconnexion donne du pouvoir aux responsables des achats qui ne comprennent pas bien le marché et ne comprennent pas disposer d'informations adéquates pour décider d'acheter ou de demander un service personnalisé.
  • Les règles de budgétisation encouragent les contrats plus coûteux. De nombreuses agences fonctionnent avec un budget «utiliser ou perdre», ce qui n'incite pas à une baisse des prix des contrats. Trae Stephens souligne que «si un gestionnaire de budget gouvernemental a le choix entre créer un programme à partir de zéro pour un montant astronomique ou acheter cette technologie dans le commerce pour une fraction du coût, il est fortement incité à faire le premier.
  • Lobbying du statu quo . Enfin, il a également été avancé que le cadre normatif actuel favorise fortement un certain nombre d'acteurs puissants - à savoir les intégrateurs de systèmes. Il a été avancé qu'un lobbying intense maintient le système actuel en marche. Stephens écrit: «Il y a aussi des défis / pressions politiques. Prenez le programme F-35, par exemple. Le F-35 est construit par des centaines de sous-traitants qui représentent collectivement 127 000 emplois dans 46 États. C'est un cauchemar logistique et (simultanément) un rêve humide d'affaires gouvernementales. "

Trois innovations pour améliorer l'approvisionnement technologique

Les partisans de la réforme des marchés publics affirment qu'une gestion plus active et un virage vers des marchés publics axés sur les résultats produiront plus de valeur pour les citoyens et les agences gouvernementales.

Le Brookings Institute fait valoir que les praticiens du développement doivent envisager des réformes pour faire «des politiques d'approvisionnement [qui devraient] être évaluées en fonction de la manière dont elles ont contribué aux résultats, plutôt que de l'efficacité avec laquelle ils ont mobilisé les intrants». Le Government Performance Lab de la Harvard Kennedy School présente un argument similaire pour que les gouvernements municipaux s'orientent vers des achats axés sur les résultats en évitant «des exigences trop spécifiques pour les biens ou les services dans les achats, ce qui laisse peu de flexibilité aux entrepreneurs pour concevoir de nouvelles solutions».

Il existe en effet une voie à suivre pour rendre le gouvernement plus efficace dans l'acquisition de technologies

Bien qu'il utilise un langage différent, le manuel TechFAR de l'USDS essaie d'arriver au même point via Agile: «le développement logiciel commence par une vision produit et ne spécifie pas les fonctionnalités système exactes mais aborde la fonctionnalité de haut niveau souhaitée du système (pas le système spécifique fonctionnalités pour atteindre cette fonctionnalité). »

La ville de Boston s'est tournée vers les achats axés sur les résultats

La ville de Boston a été à l'avant-garde de l'approvisionnement axé sur les résultats pour relever les défis technologiques. Cela signifie rédiger leurs appels d'offres en mettant l'accent sur le résultat attendu du projet. Un exemple vient d'un processus récent de construction d'un entrepôt de données analytiques pour connecter des plates-formes de données dans toute la ville, ce dont j'ai été informé lorsque je faisais une autre recherche sur les équipes d'analyse de données urbaines.

C'est un projet extrêmement complexe. Un exemple de certains de ses langages dans la première page est présenté dans l'encadré suivant, qui montre comment l'appel d'offres commence par certains des besoins que le produit doit satisfaire (il doit être évolutif, il doit permettre une utilisation simultanée, il doit être disponible, etc.). Au fur et à mesure que le document avance, il entre plus en détail sur ce que signifie chacune de ces mesures. Il demande des éclaircissements sur le nombre de personnes qui travailleront sur ce projet, mais il n'impose pas de rôles ou d'heures spécifiques - donnant ainsi la possibilité aux fournisseurs de trouver les moyens les plus efficaces de créer de la valeur.

Langage d'appel d'offres basé sur les résultats à Boston

PLATEFORME D'ENTREPÔT DE DONNÉES ANALYTIQUES
DEMANDE DE PROPOSITIONS

«… Le Département de l'innovation et de la technologie prévoit de créer une nouvelle plate-forme d'entrepôt de données analytiques (« la plate-forme »). Notre objectif pour la plate-forme est de combiner une technologie d'entreposage de données moderne et évolutive basée sur le cloud avec des outils qui facilitent le développement et l'utilisation des données que nous collectons par le personnel de l'équipe. La plate-forme s'appuiera sur la technologie et l'infrastructure existantes déjà utilisées pour offrir une plus grande valeur à la Ville à travers une variété de paramètres:

Évolutivité : la plate-forme sera en mesure de faire évoluer l'incapacité pour répondre aux
besoins d'entreposage de données actuels et futurs, permettant à l'équipe de centraliser
toutes ses données sur une seule plateforme.

Performance : La plate-forme fournira un niveau de performance qui est
suffisant pour permettre une utilisation simultanée de différentes manières (y compris ETL,
analyse interactive ou exploratoire, tableau de bord et reporting automatisé)
sans impact substantiel sur l'expérience utilisateur typique.

Disponibilité : la plateforme utilisera une technologie conçue pour un
niveau de disponibilité et de récupération efficace en cas de problème, afin de
permettent des niveaux de service fiables pour les applications critiques.

3.4 PERSONNEL ET QUALIFICATIONS CLÉS DU PERSONNEL

Décrivez l'équipe qui travaillerait sur ce projet. Inclure une liste des équipes clés
membres. Expliquez pourquoi ils seront d'excellents partenaires sur ce projet. Notez si
tout membre du personnel sera situé dans la grande région de Boston et sa disponibilité générale pour
le personnel de la Ville sur ce projet.

Le ministère des Anciens Combattants (VA) a lancé un défi de codage avant d'attribuer un contrat

En collaboration avec Nava et USDS, le Department of Veteran Affairs (VA) a innové grâce à une nouvelle façon d'évaluer le talent des fournisseurs potentiels pour moderniser son système de traitement des appels très complexe . Les fournisseurs ont été invités à participer à un défi simultané de 72 heures, où toutes les équipes ont présenté leur travail via GitHub. Le gagnant du défi, celui qui a proposé le morceau de code le plus fiable et le plus efficace, a ensuite remporté le contrat. Comme l'écrit Nava dans leur blog, l'exercice a été un énorme succès:

«Un an après le début du contrat, l'équipe a actuellement lancé et maintient une suite d'applications pour l'AV, y compris un outil pour vérifier que les appels sont prêts pour examen afin de réduire les erreurs de données, un autre outil qui accélère le téléchargement des documents dans le dossier d'un vétéran, et d'autres qui automatisent diverses parties du processus d'appel. […] En avril 2017, après le lancement d'un outil, un sous-ensemble d'appels qui ont historiquement connu de longs retards ont vu leur temps dans une étape cruciale du processus passer de 25 jours à 8 jours. »

Le Massachusetts Digital Service a créé un nouveau véhicule d'approvisionnement pour travailler avec certains fournisseurs

Le Massachusetts Digital Service a travaillé en étroite collaboration avec le bureau des achats du gouvernement de l'État pour travailler plus efficacement avec les fournisseurs de services numériques . Selon Julia Gutierrez, une responsable de l'engagement que j'ai interrogée pour comprendre comment les gouvernements des États envisagent ces défis, la théorie du changement au sein de l'organisation est que la gestion des produits devrait être entre les mains du gouvernement. Ainsi, le service numérique établira des feuilles de route claires sur la destination de chacun de leurs produits, puis établira certaines normes de base que les fournisseurs doivent respecter pour être embauchés (c'est-à-dire qu'ils doivent faire Agile, qu'ils doivent mener des recherches sur les utilisateurs, ils besoin de travailler avec des solutions interopérables open source).

Cette méthode de travail est différente de celle des autres administrations infranationales, comme d'habitude, d'au moins trois manières:

  • Cela nécessite une agence centralisée qui établit les priorités stratégiques et une feuille de route pour la plupart de leurs produits, comment ils s'intègrent tous et ce qui doit être acheté par rapport à construit en interne
  • Il établit un nouveau véhicule d'approvisionnement à l'échelle de l'État qui crée une liste restreinte de fournisseurs qui répondent aux normes qui sont en attente pendant la durée du contrat.
  • Cela nécessite d'être actif pour contacter les fournisseurs et communiquer avec eux

Le changement est possible

Les innovations ci-dessus montrent qu'il existe effectivement une voie à suivre pour rendre le gouvernement plus efficace dans l'acquisition de technologies. Cependant, deux questions importantes surgissent de cette recherche. Premièrement, dans quelle mesure les gouvernements peuvent-ils améliorer leurs pratiques tout en se conformant à leur cadre réglementaire? À une extrémité de l'argumentation, on pourrait soutenir que les règles et réglementations actuelles ont une flexibilité suffisante pour adopter des pratiques agiles. D'autre part, on pourrait soutenir qu'il est inutile d'essayer de contourner ces réglementations sans réformer la logique sous-jacente de l'approvisionnement. La réponse se situe probablement quelque part entre ces deux extrêmes.

Deuxièmement, les innovations en matière d'approvisionnement telles que celle mise en pratique par l'État du Massachusetts reposent fortement sur la participation active à la passation de marchés par son équipe de services numériques. Des recherches supplémentaires sont nécessaires sur lesquelles de ces innovations peuvent inciter à un meilleur approvisionnement technologique dans toute l'organisation, sans la participation active d'une équipe numérique centralisée. De nombreuses entités publiques ne disposent pas des ressources nécessaires pour mettre en place une équipe de service numérique. Comprendre quelles innovations permettent un meilleur approvisionnement technologique de manière décentralisée serait utile lorsque les ressources sont plus rares. - Nicolás Díaz

(Crédit photo: Unsplash)