Cet article a été écrit par John Kamensky, Senior Fellow au IBM Center for The Business of Government, ancien haut fonctionnaire et membre de la National Academy of Public Administration.

Dans son livre de 2008 sur le prochain gouvernement des États-Unis, le professeur Donald Kettl zéros éloquemment dans l'un des défis définissant le gouvernement aujourd'hui: «Il devient de plus en plus difficile pour le gouvernement de résoudre les problèmes parce que les problèmes eux-mêmes confondent les frontières créées pour les résoudre . "

En d'autres termes, nous ne pouvons plus résoudre les problèmes de société, par exemple sortir les individus de la pauvreté, via le modèle bureaucratique traditionnel d'agences et de programmes distincts qui traitent les différents éléments de la pauvreté: santé, éducation, logement, etc. pour organiser des solutions autour de l'individu - pas des agences et des programmes.

Cependant, les efforts pour utiliser des approches collaboratives interorganisations se soldent souvent par un échec lorsqu'ils entrent en collision avec le modèle bureaucratique dominant (et puissant), qui se concentre sur des flux de financement distincts et sur la responsabilité du respect des règles des programmes individuels. Alors, que peut-on faire pour créer des réseaux de collaboration inter-agences de résolution de problèmes qui soient durables dans un monde hiérarchique?

Démanteler les réussites

Le concept de «gouvernance collaborative» - c'est-à-dire de travailler conjointement au-delà des frontières traditionnelles des agences gouvernementales et entre les secteurs public et privé - s'est avéré une stratégie efficace pour mettre en œuvre des initiatives politiques au cours des deux dernières décennies dans un environnement de plus en plus interdépendant.

Les termes descriptifs de ces phénomènes varient - réseaux collaboratifs, partenariats, gouvernement horizontal, enjambement, gouvernement réuni , etc.

De nombreux efforts de collaboration interinstitutions qui ont été couronnés de succès au départ ont des caractéristiques communes

Rosemary O'Leary, professeure à l'Université du Kansas, a étudié comment le gouvernement a régulièrement augmenté son utilisation d'approches collaboratives au lieu de l'approche hiérarchique et bureaucratique traditionnelle. Selon elle, l'explication de ce changement est que la plupart des défis publics sont plus importants que n'importe quelle organisation est capable de gérer, nécessitant de nouvelles approches pour résoudre les problèmes publics tels que le logement, la pollution, les transports et les soins de santé.

En outre, elle dit que les avancées technologiques ont aidé «les organisations et leurs employés à partager les informations de manière intégrative et interopérable».

Malgré les avantages potentiels de la collaboration interinstitutions, c'est un travail difficile et souvent frustrant.

Le programme de résultats interorganisations néo-zélandais très apprécié , par exemple, a été abandonné lors d'un récent changement de gouvernement. De même, les programmes de Service Canada Canada et d'Australie Centrelink qui ont intégré la prestation de services horizontalement à travers différents organismes gouvernementaux dans les années 2000 ont été lentement démantelés au fil du temps.

Qu'est-ce qui fait que les collaborations fonctionnent?

De nombreux efforts de collaboration interinstitutions qui ont été initialement couronnés de succès ont des caractéristiques communes. En règle générale, ils étaient dirigés par une petite équipe de dirigeants charismatiques qui réussissent même avec une autorité ou des ressources juridiques limitées.

De plus, de nombreux efforts ont été construits volontairement, de bas en haut et non mandatés, de haut en bas. Ce fut le cas, par exemple, à Minneapolis-St. Initiative du partenariat urbain Paul pour réduire la congestion du trafic. Et de nombreux efforts couronnés de succès ont tendance à être autour d'un projet fini par rapport à un programme ouvert. Un bon exemple est l'effort intergouvernemental de deux ans visant à garantir que les opérations informatiques survivent à l'an 2000 .

En plus de dépendre de personnalités, de la confiance, de la volonté et de l'énergie de la participation des bénévoles, il existe plusieurs raisons institutionnelles pour lesquelles l'approche collaborative peut être difficile à maintenir. Par exemple, il n'y a généralement pas de routines intégrées et les solutions ont tendance à être ponctuelles et conçues pour une situation apparemment unique. De plus, les lignes de responsabilité ne sont souvent pas claires - mais cela devient immédiatement clair quand quelque chose ne va pas!

En plus de ces défis institutionnels, les fonctionnaires individuels qui s'engagent dans ces collaborations trouvent souvent que leur progression de carrière est ralentie par rapport à leurs pairs dans une structure bureaucratique traditionnelle - la raison étant que la plupart des institutions publiques adoptent un modèle bureaucratique en matière de rémunération pour les systèmes de performance du personnel.

En raison de ces défis institutionnels et personnels, les initiatives de collaboration s'essoufflent généralement face aux systèmes hiérarchiques les plus durables. Cela est également vrai dans les secteurs public et privé.

L'objectif commun

Dans son livre de 2007 sur la bureaucratie d'entreprise et l'utilisation des réseaux collaboratifs, le professeur Rutgers, Charles Heckscher, observe qu'une culture bureaucratique est un système hautement rationnel, discipliné et fondé sur des règles. Les normes de la bureaucratie sont centrées sur la stabilité, l'homogénéité, la conformité, la déférence et une concentration intérieure. De plus, la performance est centrée sur le patron, qui fixe des objectifs et évalue la performance.

En revanche, dans une culture de collaboration, les gens sont interdépendants avec les autres et sont intolérants envers ceux qui ne pèsent pas sur leur propre poids. Leur mesure de la performance n'est pas le jugement du patron, mais plutôt «ce qui est attendu dans les entreprises collaboratives, c'est une performance qui aide les autres et pousse chacun vers la réalisation de la mission et de l'objectif collectifs. C'est, en bref, une notion de performance comme contribution », écrit Heckscher.

La reconnaissance explicite du besoin et de la valeur de la hiérarchie bureaucratique et des réseaux de collaboration inter-agences est une étape importante pour donner à ces réseaux à la fois légitimité et durabilité.

Dans les bureaucraties traditionnelles, la confiance est basée sur la conviction que d'autres s'en tiendront à leurs rôles définis et à leurs statuts assignés. Dans les entreprises collaboratives, la confiance repose sur la conviction que chacun travaille vers un objectif collectif, qui constitue une communauté de finalités. Dans ce cadre, il y a peu d'espoir de sécurité à long terme ou d'adhésion stable et les membres ne s'attendent pas à contrôler leurs propres domaines ou à disposer de leurs propres ressources. Le recours au consensus est vital et les lignes pointillées sont partout.

3 traits de collaborations réussies

Même avec la difficulté de créer et de maintenir des réseaux interinstitutions, ils sont créés et peuvent être maintenus avec succès dans le temps. Par exemple, l'utilisation des objectifs de priorité inter-agences (CAP) aux États-Unis fournit quelques enseignements.

En 2011, le Congrès américain a légalement autorisé une structure de gouvernance pour développer et mettre en œuvre un ensemble de projets de collaboration inter-agences, tels que la rationalisation du processus d'autorisation et d'approbation des projets d'infrastructure à travers une gamme d'agences de réglementation. Cette nouvelle loi confère une légitimité institutionnelle ainsi que de nouveaux cadres de gouvernance, de nouvelles routines administratives, des capacités accrues du personnel et de nouvelles capacités pour mesurer et évaluer les progrès.

Une évaluation de la première série de projets CAP Goal a révélé qu'au niveau opérationnel, les chefs de file ont pris trois mesures pour garantir la durabilité de leurs initiatives. Ils:

  • Création d'équipes à temps plein. Certains objectifs du CAP n'avaient initialement pas de personnel à temps plein. Plusieurs de ces initiatives, telles que le service à la clientèle et l'éducation STEM, ont finalement été dotées d'une personne à temps plein du programme de développement du leadership de la Maison Blanche en 2016 et elles ont commencé à faire de plus grands progrès. Avoir du talent dédié compte.
  • Accords interinstitutions utilisés. Les dirigeants et les membres du personnel des objectifs du CAP étaient rarement en place pendant toute la période de quatre ans de l'un des 14 objectifs du CAP. Assurer de façon cohérente une compréhension écrite de l'accord entre les parties prenantes, dès le début, a contribué à assurer une certaine continuité.
  • Encouragement du partage des ressources. Les organismes qui partageaient des ressources avaient tendance à être plus déterminés à participer.

En outre, l'évaluation a révélé que la normalisation des fonctions de soutien administratif du back-office - souvent via l'utilisation d' arrangements de services partagés - a également facilité la collaboration entre les agences car il était plus facile de partager le personnel et d'autres ressources.

L'approche de l'objectif de la PAC a survécu à la transition entre les administrations présidentielles et est de plus en plus acceptée comme la «façon de faire des affaires interagences» du gouvernement fédéral américain. En fait, l'ensemble actuel de 14 objectifs de la PAC sert de structure d'organisation au programme de gestion du président.

Vers un système d'exploitation double

Cependant, le système CAP Goal ne se substitue pas à la hiérarchie traditionnelle.

Le professeur de la Harvard Business School, John Kotter, dans un article de 2012 , promeut l'utilisation d'un «système d'exploitation double» dans le monde de l'entreprise. Il a observé que le système d'exploitation hiérarchique actuel a besoin "d'un élément supplémentaire pour relever les défis engendrés par la complexité croissante et les changements rapides".

Il écrit que la solution est de créer «un deuxième système d'exploitation, dédié à la conception et à la mise en œuvre de la stratégie, qui utilise une structure agile en réseau et un ensemble de processus très différent.» Il observe que ce nouveau système d'exploitation fonctionnerait en parallèle et devrait compléter le système hiérarchique existant - en permettant au système hiérarchique «de faire ce pour quoi il est optimisé».

Le point de vue de Hecksher sur l'utilisation d'un système d'exploitation double dans le monde de l'entreprise est probablement également applicable dans un cadre gouvernemental. La reconnaissance explicite de la nécessité et de la valeur de la hiérarchie bureaucratique et des réseaux de collaboration inter-agences est une étape importante pour donner à ces réseaux à la fois légitimité et durabilité.

Kettl a décrit, en 2005 , comment Julie Gerberding, la directrice des Centers for Disease Control and Prevention (CDC) a introduit un modèle de gouvernance qui tentait d'intégrer les deux approches. Sous sa direction, les 16 centres et bureaux du CDC fonctionnaient dans une hiérarchie organisationnelle traditionnelle en temps normal, mais en cas d'urgence sanitaire, comme la pandémie de grippe ou l'épidémie de SRAS, ils sont passés à un réseau collaboratif inter-centres.

Bien que cette approche n'ait pas été maintenue au CDC après le départ de Gerberding, elle sert de modèle à la façon dont un système d'exploitation double pourrait fonctionner au sein du gouvernement. - John Kamensky

(Crédit photo: Death to the stock photo)