Cette pièce a été écrite par Bob Hudson, professeur au Center for Health Services Studies de l'Université de Kent. Pour en savoir plus, consultez notre futur du fil d'actualité du gouvernement .

Il a toujours été vrai que la probabilité d'échec des politiques était au moins aussi élevée que la réussite des politiques. Mais la monnaie de la politique moderne semble être carrément celle de l'échec - en fait un échec majeur. Les exemples britanniques actuels les plus importants sont le Brexit, suivi de près par Universal Credit et maintenant un nouveau plan décennal du NHS qui désavoue les vastes réformes du service introduites seulement six ans auparavant.

Beaucoup plus de cas pourraient être ajoutés à la liste - dans leur exploration populaire des "bévues politiques", Anthony King et Ivor Crewe ont identifié 12 politiques gouvernementales qui auraient échoué dans leurs objectifs, gaspillé de grosses sommes d'argent public ", ont détruit des vies des gens ordinaires ", et étaient prévisibles.

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Il est compréhensible que les gouvernements - nationaux et locaux - veuillent minimiser l'échec des politiques et claironner le succès apparent, mais cela risque de ne pas comprendre pourquoi l'échec est si courant et comment il pourrait être éradiqué ou au moins minimisé. Nous pouvons identifier quatre grands facteurs contribuant à l'échec des politiques:

Des attentes trop optimistes: le « sur-optimisme» était le titre donné à un examen influent de l'échec de grands projets gouvernementaux au Royaume-Uni par le National Audit Office. Le rapport a noté que ceci était: " Un problème de longue date largement reconnu qui entraîne trop souvent une sous-estimation du temps, des coûts et des risques de livraison et une surestimation des avantages. Il compromet au mieux le rapport qualité-prix et, dans le pire des cas, conduit à des projets non viables. "

Gouvernance dispersée: les politiques formulées au niveau national nécessiteront un certain degré de mise en œuvre cohérente au niveau infranational; cela peut être difficile lorsque ce dernier a un certain degré d'autorité politique. Même dans un pays aussi centralisé que la Grande-Bretagne, les règles et directives générales seront réinterprétées pour s’adapter aux contextes locaux et aux pratiques de première ligne de manière à miner l’intention législative. L'État central a rarement pris connaissance de la littérature sur la mise en œuvre «ascendante».

Collaboration inadéquate: toute mesure autre que la plus simple des mesures nécessitera une collaboration continue avec une multitude d'acteurs locaux de mise en œuvre "en aval" tels que les utilisateurs finaux, le personnel de première ligne et une gamme d'agences de services locales. La conception et la mise en œuvre des politiques doivent donc ressembler à un processus intégré plutôt qu'à des étapes discrètes et distinctes. Cela arrive rarement.

Variations du cycle politique: les politiques importantes qui impliquent des changements sur une longue période soulèvent des questions de durabilité politique et de soutien. En général, il existe des preuves suggérant que la volonté politique nécessaire pour conduire l'élaboration de politiques à long terme a tendance à se dissiper avec le temps. Les décideurs politiques sont plus susceptibles d'obtenir le crédit pour la législation adoptée que pour les problèmes de mise en œuvre qui l'ont été - en effet, ces derniers auront tendance à être considérés comme "le problème de quelqu'un d'autre".

Plutôt que de laisser les politiques dériver vers un échec total ou partiel, il incombe aux décideurs politiques de s'intéresser aux moyens de renforcer et de soutenir le processus politique. Cela pourrait avoir lieu en trois points: préparation; suivi; et le soutien.

Préparation

L'objectif à ce stade serait de veiller à ce que le gouvernement soit plus attentif aux aspects pratiques de la mise en œuvre en examinant plus attentivement la faisabilité des propositions de politique dès le départ - en fait, une meilleure «conception des politiques».

Une mauvaise conception des politiques peut être due à de nombreuses causes - une mauvaise compréhension du problème, une connaissance insuffisante du contexte de mise en œuvre, des objectifs peu clairs et même contradictoires et l'absence de soutien politique, parmi eux. Dans de telles circonstances, tout degré de mise en œuvre réussie est peu probable.

Peu de pays ont des mécanismes en place pour assurer une conception politique plus robuste

Jennifer Gold a noté que peu de pays ont mis en place des mécanismes pour assurer une conception politique plus robuste. Il s'agit d'une omission surprenante. Au Royaume-Uni, le plan de réforme de la fonction publique oblige les secrétaires permanents à avertir avant qu'une décision politique ne soit prise s'il y a probablement des problèmes de mise en œuvre, mais dans la pratique, le mécanisme central n'a eu tendance à être activé qu'une fois qu'une politique établie n'est pas sur la bonne voie. En effet, dans le cas du Brexit, il semble probable que de tels avertissements aient été systématiquement émis mais largement ignorés.

Une exception intéressante à cet égard est l'Australie, où le Département du Premier ministre et du Cabinet a publié des lignes directrices pour ces propositions de politique présentant des "risques ou défis de mise en œuvre importants".

Ces politiques sont définies comme répondant à un ou plusieurs critères: répond à une priorité absolue du gouvernement; a des implications budgétaires importantes; apporte des changements majeurs ou complexes aux politiques existantes; implique d'importants problèmes inter-agences; est particulièrement sensible; nécessite une mise en œuvre urgente; implique des systèmes de livraison nouveaux ou complexes; et a été développé sur une très courte période.

Dans de tels cas, un plan de mise en œuvre complet doit être élaboré pendant le processus de rédaction couvrant sept domaines: planification, gouvernance, engagement des parties prenantes, risques, suivi, examen et évaluation, gestion des ressources et stratégie de gestion. Chacun de ces éléments est ensuite détaillé et mis à disposition sous la forme de "boîtes à outils" de mise en œuvre. Il ne semble pas encore y avoir d'évaluation de l'efficacité de ces dispositifs innovants.

suivi

L'emphase ici est d'assurer une focalisation sur une mise en œuvre réussie en créant une certaine forme d '"unité de livraison" pour suivre les progrès. Au Royaume-Uni, la première unité de stratégie manifeste a probablement été le Central Policy Review Staff créé en 1971 pour relier les politiques de chaque ministère à la stratégie du gouvernement dans son ensemble. L'idée a été relancée sous le premier gouvernement travailliste de Tony Blair avec la création d'une unité de performance et d'innovation basée au Cabinet Office en 1998, suivie de l'unité stratégique du Premier ministre en 2002 et d'une unité de livraison.

On ne sait pas dans quelle mesure ces différents organes ont été efficaces. Ils ont tendance à être basés sur un modèle de prise de décision linéaire et rationnel dans lequel des objectifs sans ambiguïté sont établis, les actions à leur encontre passent de manière prévisible par le biais de structures de mise en œuvre établies et les résultats sont suivis par rapport à eux.

C'est la prise de conscience que la mise en œuvre est complexe, contextuelle et autant un impératif ascendant qu'un impératif descendant qui a conduit à s'intéresser à une approche alternative - celle du soutien politique.

Support politique

Le suivi de la prestation des performances à lui seul ne sera probablement pas suffisant pour éviter l'échec de la politique, en particulier lorsque la politique est complexe et à long terme. La question se pose alors de savoir si une forme de soutien pourrait être meilleure et, dans l'affirmative, quelle approche est appropriée.

Toutes ces approches nécessitent une liaison étroite et la compréhension de la position des agences d'exécution. Dans un examen des composantes de l'amélioration des services pour la Health Foundation, Allcock et al soulignent que ceux qui travaillent en première ligne en savent plus sur les défis de la prestation que les décideurs nationaux; une tâche cruciale pour le soutien politique est donc de puiser dans les perceptions et les expériences de ceux dont le comportement façonnera le processus de mise en œuvre.

Il ne s'agit pas tant de comprendre les obligations légales que de promouvoir l'art et l'artisanat de la mise en œuvre des politiques. Il s'agit d'évaluer la capacité existante à fournir, de savoir ce qui est bien fait, ce qui doit être amélioré et la meilleure façon de créer de nouvelles capacités.

Le danger ici est que les agences de soutien aux politiques tentent de chevaucher plusieurs volets d'activités, dont certains sont au mieux en tension les uns avec les autres, et au pire sont contradictoires.

L'échec n'est pas quelque chose à craindre mais quelque chose à embrasser pour l'opportunité qu'il donne d'apprendre

Trois objectifs peuvent être identifiés: gérer et réglementer; résolution de problème; et le renforcement des capacités. La combinaison de ces trois fonctions - en particulier la conformité et le support - au sein d'une même agence est problématique. La manière dont les offres de soutien à la mise en œuvre sont formulées et perçues est vitale pour comprendre leur acceptation et leur efficacité probable.

Reconnaître la fréquence de l'échec des politiques, comprendre les causes et accepter la nécessité de mettre en place des mécanismes de soutien aux politiques, semblent être des mesures prudentes, mais elles restent largement sans réponse.

Comme le souligne un nouveau rapport utile du Center for Public Scrutiny, l'échec n'est pas quelque chose à craindre mais quelque chose à saisir pour l'opportunité qu'il donne d'apprendre et, finalement, de réussir.

Cela nécessite probablement aussi un certain degré d'humilité politique quant à ce qui est réalisable qui est largement absent dans le climat actuel. Il est vraiment temps de parler davantage de l'échec des politiques et de la manière de l'éviter. - Bob Hudson

Cet article a été initialement publié sur le blog LSE British Politics and Policy.

(Crédit photo: Unsplash)