Cet article d'opinion a été rédigé par Linda Bilmes, maître de conférences à la Harvard Kennedy School, Fernando Monge, associé principal de la Bloomberg Harvard City Leadership Initiative , et Jorrit de Jong, maître de conférences à la Harvard Kennedy School. Pour en savoir plus, consultez notre fil d' actualité sur les villes intelligentes .

En novembre dernier, Bilbao a été élue meilleure ville européenne par l'Académie de l'urbanisme, ajoutant à une longue liste de prix que la ville a récoltés au cours de la dernière décennie.

Ce fut un autre rappel de l'émergence de la ville d'une profonde crise économique, politique et sociale, laissant derrière elle son passé industriel pour devenir un moteur culturel et économique florissant pour le Pays Basque et l'Espagne.

Avec la transition de l'Espagne vers la démocratie et son intégration au marché unique européen en 1986, Bilbao a été touchée sur presque tous les fronts.

Ses entreprises industrielles se sont trouvées incapables de rivaliser sur un marché mondial. Le chômage a grimpé. Les tactiques sanglantes du groupe terroriste ETA ont provoqué une vague de meurtres (près de 100 homicides en 1980 seulement) et exercé une pression politique intense sur les jeunes institutions démocratiques de la région.

En août 1983, de fortes pluies ont submergé l'infrastructure de drainage obsolète de la ville, laissant certaines parties inondées sous l'eau polluée. Bilbao avait atteint un point bas.

La résurgence de la ville dans les décennies suivantes est souvent liée à «l'effet Guggenheim» du nom du monument emblématique de l'architecte Frank Ghery.

Bilbao a eu la chance d'avoir ce que la plupart des villes du monde n'ont pas: une autorité métropolitaine dotée d'un pouvoir fiscal de facto

Cependant, le musée Guggenheim n'était qu'un élément. Deux «architectures» moins connues mais importantes ont joué un rôle clé dans la renaissance de la ville. Le premier était une architecture de financement, représentée par le régime fiscal particulier et des mécanismes de financement innovants.

La seconde était une architecture de collaboration établie par et entre les entités gouvernementales.

Buste et boom

Au cours des années 80 et 90, les entités gouvernementales centrales et régionales ont exécuté une série de grands projets d' infrastructure qui ont jeté les bases de l'économie moderne d'aujourd'hui à Bilbao et dans sa région métropolitaine.

Les projets comprenaient la réutilisation de centaines d'hectares de sites industriels le long du front de mer appartenant principalement à des entités du gouvernement central, le nettoyage de la rivière Nervion et la construction du réseau de métro local qui relie Bilbao à la zone métropolitaine élargie.

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Dans ces projets, la province de Biscaye, où se trouve Bilbao, a joué un rôle central. La province a également été le principal promoteur et bailleur de fonds du Guggenheim lui-même, représentant la moitié du coût de 133 millions d'euros du projet (149 millions USD).

La négociation de transferts fiscaux substantiels du gouvernement central à Madrid a été difficile pour les autorités basques.

Fin 1992, l'Espagne entrait dans une profonde crise économique. Les Jeux olympiques de Barcelone et l'Exposition universelle de Séville ont encore pesé sur les ressources fiscales du gouvernement central consacrées à la transformation des villes.

Heureusement pour Bilbao, la province de Biscaye est l'une des quatre provinces espagnoles à bénéficier de droits fiscaux spéciaux en vertu de la constitution démocratique espagnole. Celles-ci permettent à la province de percevoir ses propres impôts et lui donnent un large pouvoir discrétionnaire sur la façon de dépenser le produit.

Bilbao a eu la chance d'avoir ce que la plupart des villes du monde n'ont pas: une autorité métropolitaine dotée d'un pouvoir fiscal de facto .

Une nouvelle vision urbaine

La ville a également mis à profit un outil innovant pour financer la transformation du secteur riverain.

Le fleuve navigable de la ville avait historiquement été le lien clé de Bilbao avec le monde extérieur pendant son passé marchand et industriel. Mais la plupart des berges étaient devenues abandonnées.

Un nouveau plan urbain envisageait le fleuve comme l'épine dorsale d'une ville piétonne et animée. Pour y parvenir, il fallait un renouvellement ordonné des friches industrielles - anciennes propriétés industrielles mûres pour des projets de rénovation - en bordure du fleuve.

Ces terres appartenaient à des entités gouvernementales, chacune étant fortement incitée à vendre ses avoirs afin d'augmenter ses revenus en période de fortes contraintes budgétaires.

Pour réaliser la vision plus large, Josep Borrell, ministre des Transports, des Travaux publics et de l'Environnement et maire de Bilbao, Josu Ortuondo, a conçu une nouvelle entité.

Leur innovation a été Bilbao Ria 2000: une société à responsabilité limitée dans laquelle les entités publiques qui possédaient des terres le long du fleuve devenaient actionnaires en échange de leurs terres. En utilisant le terrain comme garantie, Bilbao Ria 2000 a pu réunir les fonds nécessaires pour payer le nettoyage sans aucune charge supplémentaire sur les budgets publics.

La valeur des terrains mis en commun dépassait considérablement ce qui aurait pu être réalisé dans les ventes individuelles. Les bénéfices de la vente éventuelle à des promoteurs privés pourraient être utilisés pour rembourser la dette et financer des projets de développement supplémentaires.

Cette forme de «capture de la valeur publique» a rendu l'ensemble de l'entreprise financièrement viable tout en assurant la mise en œuvre d'une vision globale à long terme pour la ville.

L'architecture de la collaboration

Bilbao Ria 2000 s'est également avérée être une pièce fondamentale dans l'architecture de la collaboration à tous les niveaux du gouvernement. La littérature sur la gouvernance collaborative met en évidence trois défis communs auxquels sont confrontées les collaborations.

Premièrement, il est difficile de parvenir à un consensus sur le problème et la solution. Deuxièmement, le processus de collaboration doit équilibrer différentes valeurs, intérêts et objectifs tout en maintenant la confiance entre les membres. Troisièmement, les participants à la collaboration ont plusieurs niveaux et lignes de responsabilité qui sont souvent difficiles à naviguer simultanément .

La gouvernance et les processus de Bilbao Ria 2000 ont été conçus pour promouvoir une compréhension partagée.

Toutes les entités gouvernementales étaient représentées au conseil d'administration par leurs plus hauts niveaux politiques. Aucune entité gouvernementale n'avait de règle de majorité. Tous les participants ont convenu de prendre des décisions par consensus et que les chefs d'agence couperaient tous les rubans conjointement.

Une chose que nous savons par le passé est que pour que l'innovation fonctionne dans un contexte multipartite et à plusieurs niveaux, la collaboration doit être soigneusement conçue et gérée.

Ils ont suivi ces normes (pour la plupart non écrites) tout au long de la vie de Bilbao Ria 2000, mais le voyage a été loin d'être fluide.

Cela a nécessité le leadership et la gestion avisés et habiles de la collaboration par trois personnes: le maire, Josu Ortuondo, le directeur général de Bilbao Ria 2000, Pablo Otaola, et l'urbaniste en chef de la ville, Ibon Areso.

Ce tandem a travaillé sans relâche pour aligner les dimensions techniques et politiques de la transformation urbaine.

Bilbao Ria 2000 a également offert une plate-forme pour des négociations multipartites au cours desquelles des compromis pourraient être résolus de manière originale, faisant passer la dynamique entre les parties d'une revendication de valeur à une création de valeur.

Cette dynamique et le rassemblement régulier des membres du conseil d'administration - lors des sessions du conseil d'administration elles-mêmes et des déjeuners qui ont suivi - ont contribué à renforcer la confiance.

L'intense pression de Bilbao pour faire quelque chose d'urgence pour remédier à sa situation économique désastreuse, la présence des chefs des principales organisations gouvernementales au conseil d'administration de Bilbao Ria 2000 et les alliances politiques entre les nationalistes et les socialistes à tous les niveaux du gouvernement ont conduit à la recherche d'un consensus et a finalement assuré le succès de la collaboration.

Concevoir la collaboration

L'histoire de Bilbao est celle des valeurs partagées et de la compréhension entre les partenaires, une histoire de la volonté des dirigeants de définir une vision, de tirer parti des ressources, de créer une plateforme de collaboration et de prendre des risques pour les déployer de manière innovante.

Aujourd'hui, au milieu d'un paysage politique et économique très différent, Bilbao est à nouveau à la croisée des chemins. Malgré sa résurgence économique, la ville perd des habitants et la population restante vieillit rapidement.

La polarisation accrue du paysage politique rend également difficile la collaboration entre les partis. Alors que Bilbao écrit le prochain chapitre de son histoire, la ville devra concevoir de nouvelles stratégies pour relever ces nouveaux défis.

Une chose que nous savons par le passé est que pour que l' innovation fonctionne dans un contexte multipartite et à plusieurs niveaux, la collaboration doit être soigneusement conçue et gérée.

Cela peut aider à identifier de nouvelles solutions et de nouvelles façons de financer ces solutions. Bilbao a la chance d'avoir sa récente histoire comme source d'inspiration pour les nouvelles architectures de l'innovation.

En pensant à l'avenir, les dirigeants de la ville peuvent chercher dans le passé de riches leçons à tirer. - Linda Bilmes, Fernando Monge et Jorrit de Jong

Cet article est basé sur un cas pédagogique sur la transformation de Bilbao qui sera publié prochainement par la Bloomberg Harvard City Leadership Initiative.

Linda Bilmes est maître de conférences Daniel Patrick Moynihan en politique publique et finances publiques à la Harvard Kennedy School et directrice de la faculté du Rappaport Greater Boston Applied Field Lab.

Fernando Monge est associé principal à la Bloomberg Harvard City Leadership Initiative et professeur auxiliaire à l'IE School of Global and Public Affairs.

Jorrit de Jong est maître de conférences en politique publique et gestion à la Harvard Kennedy School, directrice de la faculté de Bloomberg Harvard City Leadership Initiative et directrice académique du programme Innovations in Government au Ash Center for Kennedy Governance for Democratic Governance and Innovation de la Kennedy School.

(Crédit photo: Unsplash)