Avanzando hacia 2030: el largo declive de la cooperación internacional en materia de seguridad

Este artículo fue escrito por Richard Gowan. Fue publicado originalmente por el Centro de las Naciones Unidas para la Investigación de Políticas y se puede encontrar aquí .

La cooperación internacional en materia de seguridad está decayendo. El período posterior a la Guerra Fría vio el rápido establecimiento de nuevas normas y organizaciones para gestionar los riesgos de conflicto, junto con la revitalización de órganos existentes como las Naciones Unidas. La estructura de seguridad internacional resultante es incoherente y abarca innumerables tratados y mecanismos multilaterales, pero sigue siendo impresionante. En ningún momento anterior de la historia, los estados habían sostenido un conjunto de acuerdos de seguridad tan amplio y complejo. Sin embargo, en los quince años transcurridos desde la guerra de Irak, estos acuerdos y las normas que los sustentan han experimentado un declive prolongado que parece estar acelerándose.

¿Qué quedará del sistema de seguridad posterior a la Guerra Fría para 2030? Esta pregunta invita a muchas especulaciones excitables. Es posible imaginar varios eventos catastróficos plausibles, como una gran guerra de potencia entre Estados Unidos y China o un intercambio nuclear, que interrumpirían profundamente la cooperación internacional. Eventos tan enormemente perturbadores podrían significar el fin de las actuales instituciones de seguridad internacional, justo cuando la Segunda Guerra Mundial acabó con la Sociedad de Naciones. Pero también podrían forzar reformas radicales de organismos como la ONU para evitar que el mundo se desmorone por completo.

Jugar en estos escenarios tiene algún valor educativo, e incluso algún valor de entretenimiento para aquellos que encuentran divertida la geopolítica. Pero la historia de los pronósticos sobre el futuro de la guerra y la paz muestra que los pronosticadores generalmente se equivocan sobre lo que vendrá después. En lugar de intentar predecir lo impredecible, este ensayo se centrará en las implicaciones de la degeneración de la arquitectura de seguridad posterior a 1989 y se preguntará qué pueden hacer los responsables políticos en la próxima década para revertir o adaptarse a esta tendencia.

Nos centraremos en tres características notables del orden posterior a 1989 y su declive:

• Intrusión mutua: Uno de los aspectos más llamativos del acuerdo posterior a la Guerra Fría fue la voluntad de los estados de abrir sus capacidades de seguridad al escrutinio de otros poderes y construir un marco legal sólido para estas interacciones. Estados Unidos, sus aliados y ex adversarios firmaron documentos como las Fuerzas Convencionales en Europa (CFE) y los Tratados de Cielos Abiertos que se dieron mutuamente conocimientos sin precedentes sobre sus disposiciones militares y capacidades científicas. Como enfatizó el exdiplomático británico Robert Cooper a fines de la década de 1990, esta fue una "revolución extraordinaria" que abrió el camino a un orden internacional "posmoderno" en el que los estados acordaron basar sus relaciones de seguridad en la apertura y la tranquilidad mutuas.
• Intervenciones cooperativas: Una segunda característica notable del momento posterior a 1989 fue el acuerdo generalizado sobre la necesidad de intervenir en los estados afectados por conflictos. Esta declaración puede sonar curiosa, ya que una serie de intervenciones occidentales, incluidas las de Kosovo e Irak, crearon una enorme ira y desconfianza entre los estados. Pero, como Stephen John Stedman y yo hemos señalado recientemente, estos casos controvertidos eran excepciones a una regla más amplia. En contraste con la era de la Guerra Fría, en la que Estados Unidos y la URSS convirtieron las guerras civiles y los conflictos regionales del Tercer Mundo en conflictos indirectos, los estados han adoptado regularmente un enfoque cooperativo para la resolución de conflictos. Esto se ha transformado en un "tratamiento estándar" para muchas guerras civiles, que implica la mediación más el despliegue de fuerzas internacionales de mantenimiento de la paz y ayuda internacional para hacer que los acuerdos de paz se mantengan.
• Instituciones internacionales: El corolario organizativo del aumento de la intrusión mutua y el intervencionismo cooperativo fue el crecimiento de instituciones internacionales para gestionar estas nuevas formas de participación interestatal. Esto incluyó tanto la remodelación de las entidades existentes, como en la expansión de la maquinaria de la ONU para supervisar las operaciones de paz y el cambio de nombre de la OTAN como un organismo de gestión de crisis en los Balcanes y Afganistán, y la invención de nuevos organismos para supervisar los acuerdos, como la Organización para la Prohibición de Armas Químicas (OPAQ).

Estas tres características del acuerdo posterior a 1989 se relacionaron con otras tendencias, incluida la reducción de las reservas de las potencias nucleares y la extensión de gran alcance de la "intrusión mutua" en ámbitos como los derechos humanos y el estado de derecho (o incluso, en la Unión Europea, casi todos los aspectos de la vida política y económica). Algunos observadores sostuvieron que la remodelación de la arquitectura de seguridad internacional provocó cambios más profundos en la forma en que los Estados se sentían acerca de los demás. Al rastrear el desarrollo del Tratado CFE, que estableció límites a los despliegues de la OTAN y del Pacto de Varsovia y permitió a ambas partes lanzar inspecciones de desafío de las fuerzas del otro, Cooper observó que "encarnaba la idea de equilibrio entre bloques opuestos". Esto asumió que los miembros de la Alianza y el Pacto seguían siendo enemigos, "pero cuando se ha logrado el equilibrio y la transparencia en el tiempo, es difícil mantener la enemistad". Desde la perspectiva de finales de la década de 1990, parecía posible que el acuerdo posterior a 1989 pudiera crear una nueva comunidad de naciones de confianza, aunque el propio Cooper nunca estuvo seguro de que este sistema "posmoderno" pudiera incluir estados "modernos" como India o "premodernos". Estados frágiles.

Dos décadas después, estas aspiraciones suenan huecas. Incluso los países que más invirtieron en cooperación, como los miembros de la UE, sufren perennes episodios de desconfianza. También ha habido una disminución observable en el consenso en torno al valor de la intrusión, las intervenciones y las instituciones.

La guerra de Irak de 2003 fue un momento crucial en este proceso, aunque los analistas estadounidenses a veces subestiman su impacto en las actitudes internacionales. El enfoque de la administración Bush hacia Irak hizo caso omiso de las tres dimensiones del sistema de seguridad internacional señaladas anteriormente. Si bien Bagdad aceptó las inspecciones internacionales para demostrar que ya no conservaba armas de destrucción masiva, sometiéndose a la norma de intrusión, Washington ignoró los hallazgos de los inspectores. También hizo un mal uso de los argumentos a favor del intervencionismo para justificar la invasión de Irak y destacó la debilidad de las instituciones internacionales al actuar sin la aprobación final del Consejo de Seguridad.

La guerra de Irak por sí sola podría no haber invalidado las normas e instituciones del acuerdo posterior a la Guerra Fría. En los años posteriores a la invasión, los aliados de Estados Unidos y otras potencias hicieron un esfuerzo decidido para persuadir a Washington del valor del orden internacional. La administración Obama se tragó en gran medida estos argumentos. Pero una serie de crisis adicionales, que van desde la emergencia financiera de 2008 hasta las guerras de Libia y Ucrania, sacudieron las relaciones internacionales de poder y sembraron la desconfianza entre Estados Unidos y otros estados, preparando el escenario para la caída del acuerdo posterior a 1989.

El declive de la transparencia

El Tratado FACE, que alguna vez fue un ejemplo de transparencia internacional, también ejemplificó su deterioro. En 2007, Rusia suspendió la participación en el tratado por disputas con la OTAN sobre los conflictos congelados en Moldavia y Georgia, exacerbados por la oposición de Moscú a los planes de Estados Unidos para la defensa antimisiles en Europa. En 2014, se retiró completamente del tratado en plena guerra de Ucrania.

Pero el declive de la transparencia en los asuntos de seguridad internacional se extiende mucho más allá del caso europeo. La aparición de una nueva generación de tecnologías armables, incluidas las armas cibernéticas, los drones, los sistemas de armas robóticas y la inteligencia artificial (IA), ha creado incentivos para que los estados sean reservados sobre sus capacidades e intenciones. Potencias como Estados Unidos, China y Rusia se han apresurado a desarrollar y desplegar estas nuevas herramientas en ausencia de marcos claros de control de armas para regular su uso. Los esfuerzos internacionales para construir tales marcos han fracasado. En 2004, por ejemplo, la ONU creó un Grupo de Expertos Gubernamentales (GGE) para discutir la ciberseguridad. Como señalan Stefan Soesanto y Fosca d'Incau, esta iniciativa se remonta a iniciativas anteriores de control de armas como el Tratado de No Proliferación y la Convención de Armas Químicas, "firmemente basada en la creencia de que el consenso diplomático puede moldear el comportamiento del Estado en el ciberespacio". A pesar del progreso en el mapeo de una agenda para discusiones sobre temas cibernéticos, el proceso GGE se rompió en 2017 debido a una disputa entre las potencias occidentales y Rusia y China sobre qué leyes se aplican a la guerra cibernética.

Funcionarios internacionales como el secretario general de la ONU, António Guterres, y personas influyentes como el magnate de la tecnología Elon Musk, han pedido a los estados que discutan las restricciones multilaterales sobre la inteligencia artificial y los sistemas de armas robóticas. Sin embargo, dada la desconfianza entre las principales potencias y la posibilidad de que las nuevas tecnologías puedan alterar decisivamente el equilibrio del poder militar, es difícil ver que los Estados se abran a la intromisión mutua en sus programas o impongan fuertes límites legales a su uso.

El declive de las intervenciones cooperativas

Si hay menos consenso sobre la necesidad de transparencia en los asuntos de seguridad, ha habido una disminución paralela en el apoyo al intervencionismo cooperativo. Esto de ninguna manera está completo. Estados Unidos y otros estados han continuado apoyando los esfuerzos de mediación internacional y las operaciones de paz en casos que van desde Sudán del Sur hasta Colombia. No obstante, estos se han visto ensombrecidos por las diferencias entre las grandes potencias por los conflictos en Libia, Siria, Ucrania y Yemen. Estas divisiones han hecho que el enfoque de “trato estándar” para el establecimiento de la paz identificado por Stedman y este autor sea virtualmente imposible, y han elevado severamente los costos humanos de las guerras involucradas. Existe una evidencia más amplia de un aumento en la internacionalización de las guerras civiles (el despliegue de fuerzas extranjeras en un lado u otro, en lugar de como mantenimiento de la paz) y de conflictos que duraron más que en la década anterior.

Si bien los diplomáticos culpan a estas crisis en el Consejo de Seguridad y otros foros, Barry R. Posen ha presentado recientemente un caso contundente de que es un subproducto inevitable de un orden cada vez más multipolar. "Las grandes potencias estarán más preocupadas por otras grandes potencias", señala, "lo que debería hacer que las guerras civiles en general sean menos importantes para ellas y, por lo tanto, hacer menos probable la intervención preventiva temprana". En aquellos casos en los que los poderes perciben que sus intereses están en juego en un conflicto, es más probable que adopten un enfoque competitivo en lugar de cooperativo al problema, impulsando a sus representantes y solo aceptando acuerdos de paz que sirvan a sus propios intereses.

Esta visión de un declive en la gestión cooperativa de crisis está parcialmente compensada por dos factores. El primero es el aumento de los esfuerzos regionales de paz, como los esfuerzos de la Unión Africana en Darfur y Somalia y el patrocinio de Cuba del proceso colombiano, que vicia parcialmente la falta de consenso entre las grandes potencias. La segunda es que, incluso en los casos en los que falta esa cooperación regional, como en Siria, los agentes externos han dejado de lado temporalmente sus diferencias para hacer frente a los grupos terroristas transnacionales. Pero, como también demuestra el caso sirio, este tipo de colaboración antiterrorista a corto plazo no sustituye a la cooperación real hacia una solución política. Incluso puede empeorar un feo conflicto.

El declive de las instituciones internacionales

Así como el énfasis internacional en la intrusión mutua y el intervencionismo cooperativo en el momento posterior a la Guerra Fría estimuló el crecimiento de las instituciones internacionales, el debilitamiento de estas normas ha tenido un efecto deletéreo en la ONU y otras organizaciones multilaterales. Una vez más, esto está lejos de ser completo. Los miembros de la ONU han logrado forjar algunos acuerdos de largo alcance, aunque legalmente bastante débiles, en los últimos años, incluido el acuerdo de París sobre el cambio climático y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. En comparación, los órganos de seguridad de la organización han tenido un rendimiento notablemente inferior. El Consejo de Seguridad se ha estancado repetidamente en Siria, las fuerzas de mantenimiento de la paz de la ONU han luchado por imponer el orden en lugares conflictivos como Mali y la República Democrática del Congo, y las agencias humanitarias carecen de los recursos para mantenerse al día con todas las crisis en sus agendas.

Patrones similares han afectado a otras instituciones que ganaron prominencia a principios de la década de 1990, como la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE). Si bien este organismo fue muy activo en los Balcanes, el Cáucaso e incluso en Chechenia en la década posterior a la Guerra Fría, las diferencias entre Moscú y Occidente impusieron fuertes restricciones a sus operaciones desde aproximadamente 2001 en adelante. La OSCE ha disfrutado de un regreso inesperado a la prominencia durante la crisis ucraniana, desplegando monitores en Donbas y ofreciendo una vista notablemente detallada de la guerra allí. Este es un logro notable para un organismo que la mayoría de los observadores calificaron como medio muerto, pero no está claro que este arreglo único presagie una revitalización más amplia de la institución o sea más bien su último hurra.

Al seguir estas tendencias multilaterales, incluso los defensores de la cooperación internacional se centran cada vez más en orquestar respuestas a las crisis a través de canales no institucionales. En un informe de 2015, por ejemplo, el International Crisis Group (ICG) señaló que cuando se fundó la organización de alerta temprana a mediados de la década de 1990, “Estados Unidos, sus aliados y la ONU parecían dominar el campo [de la prevención de conflictos. ] ”Dos décadas después,“ una diversa gama de estados, organizaciones y grupos no gubernamentales que desconfían mutuamente están comprometidos ”. La solución del ICG es promover la "diplomacia marco" en torno a las crisis individuales: "esfuerzos minuciosos para establecer mecanismos específicos de casos para gestionar, analizar y mediar conflictos". La debilidad de las instituciones internacionales es ahora incluso un tema común dentro de algunas de las propias instituciones. Un estudio conjunto de la ONU y el Banco Mundial publicado a principios de 2018 destaca las limitaciones de las herramientas de gestión de conflictos existentes, como el mantenimiento de la paz, y aboga por una mayor inversión internacional en las capacidades "endógenas" de los países para prevenir y manejar crisis.

¿Una red de seguridad?

¿Qué nos dicen estas tendencias negativas actuales en la cooperación de seguridad internacional sobre la forma potencial de la arquitectura de seguridad internacional en 2030? Es necesario repetir nuestra advertencia inicial contra las predicciones excesivamente audaces. Lo que parece importar en la seguridad internacional en un momento puede parecer bastante irrelevante aproximadamente una década después. Como ha observado Andrew Webster, los especialistas en seguridad a principios de la década de 1930 realmente creían que la Conferencia Mundial de Desarme de 1932 bajo los auspicios de la Sociedad de Naciones podría ser transformadora, por ejemplo, pero los acontecimientos de la década siguiente la borraron de la memoria popular. .

No podemos estar seguros de que la actual erosión de las normas internacionales y las instituciones de seguridad parezca necesariamente relevante en 2030. Pero si estas tendencias continúan , sin un evento disruptivo importante como un intercambio nuclear que intervenga con resultados imprevisibles , es probable que observemos:

• Diplomacia de seguridad opaca: atrapados en una carrera en curso para recopilar inteligencia sobre los programas tecnológicos militares de los demás, los gobiernos pueden evitar revelar incluso información muy limitada sobre sus capacidades e intenciones a través de acuerdos formales de transparencia. En el mejor de los casos, se comunicarán mutuamente sus capacidades a través de otros canales. Soesanto y d'Incau sugieren que los estados respondan al colapso de las discusiones del GGE sobre el ciberespacio mediante “la creación de líneas rojas nacionales , doctrinas militares y marcos de respuesta diplomática, que con el tiempo podrían convertirse en los componentes básicos de futuros acuerdos bilaterales y multilaterales. "
• Intervencionismo confuso y competitivo: con el aparente declive del “tratamiento estándar” para las guerras civiles y otros conflictos, los estados abordarán los conflictos de manera aleatoria, encontrarán razones para una cooperación limitada en algunos casos y una competencia absoluta en otros. Posen recomienda que "en lugar de asumir un acuerdo, o la posibilidad de un acuerdo, entre potencias con ideas afines ideológicamente, los diplomáticos pueden necesitar volver a un enfoque más tradicional de encontrar elementos de acuerdo entre potencias que en gran medida se ven a sí mismas en una relación competitiva". Pero a veces esta búsqueda fracasará, lo que aumentará la probabilidad de que se produzcan más guerras por poderes al estilo de Siria.
• Respuestas ad hoc a las amenazas a la seguridad: Dado el declive de la cooperación internacional en materia de seguridad, las instituciones internacionales se mantendrán al margen con regularidad. Donde sea factible cualquier tipo de respuesta a la crisis, generalmente involucrará a organizaciones regionales como la UA; coaliciones puntuales resultantes de una “diplomacia marco” inteligente; aprovechar con éxito las capacidades "endógenas" de gestión de crisis dentro de los estados; o alguna afortunada mezcla de los tres, con resultados muy variados e imperfectos.

En resumen, el modelo óptimo para la cooperación internacional en materia de seguridad en 2030 puede estar saliendo del camino.

Esto no significa necesariamente volver a los peores períodos de la competencia internacional del siglo XX. Pero es probable que aumenten los riesgos de errores de cálculo, malentendidos y malas comunicaciones entre los estados. Además de resaltar los peligros generales asociados con las nuevas tecnologías, el secretario general Guterres ha enfatizado recientemente su preocupación específica de que Rusia y los EE. UU. No tengan "mecanismos de comunicación y control" comparables a los de la Guerra Fría y pidió a Washington y Moscú reconstruir sistemas para "garantizar una comunicación eficaz [y] garantizar la capacidad para evitar la escalada". Guterres habló en el contexto de incidentes derivados de las fricciones entre las fuerzas estadounidenses y rusas en Siria. Pero su atractivo podría aplicarse igualmente a las posibles fricciones entre los EE. UU. Y Rusia por un incidente cibernético, las tensiones sobre la inteligencia artificial u otras nuevas amenazas a la seguridad. Y con algunos ajustes contextuales, también podría aplicarse a otros pares de potencias antagónicas, como Estados Unidos y China, India y Pakistán o Israel e Irán.

Si el momento posterior a la Guerra Fría vio a los estados cambiar hacia un conjunto inusualmente institucionalizado de acuerdos para gestionar la intrusión mutua y las intervenciones cooperativas, la seguridad internacional en 2030 podría depender más de una "red de seguridad" de mecanismos interestatales para permitir que los gobiernos gestionen la competencia y limitar los enfrentamientos inevitables. Las instituciones formales como la ONU podrían tener una función reducida pero útil que desempeñar en un entorno tan complejo, en lugar de que la OSCE volviera a la vida inesperadamente para mitigar el conflicto en Ucrania. Pero su contribución a la seguridad internacional ciertamente sería considerablemente menor que en los últimos veinticinco años.

¿Es este escenario inevitable? Existe la posibilidad de que, contrariamente al argumento pesimista aquí, los estados presten atención a los llamados a nuevos mecanismos internacionales para limitar y regular las nuevas tecnologías militares. También es posible que las principales potencias eventualmente establezcan nuevas normas de gestión de conflictos: académicos y funcionarios chinos han subrayado que ven las operaciones de paz de la ONU como un área posible para la cooperación con Occidente, posiblemente ofreciendo una nueva vida al "estándar". tratamiento ”de las guerras civiles. Pero incluso los optimistas deben reconocer que la mayoría de la evidencia disponible sugiere que la mezcla de intrusión mutua, intervencionismo cooperativo e instituciones internacionales de la posguerra fría está en retroceso. Incluso sin un impacto profundo en el sistema global, como una gran guerra de potencias o una explosión atómica, habrá menos cooperación de seguridad internacional en 2030 que en la actualidad. Y esta erosión gradual de los mecanismos cooperativos, a su vez, aumenta la probabilidad de que se produzcan grandes perturbaciones.

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(Crédito de la imagen: Unsplash)