Esta publicación fue escrita por Raymond R. Gervais, MERIT - Consultor de Monitoreo y Evaluación.

  • El problema: Comprender e implementar un sistema de monitoreo y evaluación (M&E) para todo el gobierno presenta desafíos específicos para los países que experimentan grandes transformaciones de la administración pública, como Mongolia.

  • Por qué es importante: M&E constituye un elemento central de los gobiernos y la rendición de cuentas de su administración a sus poblaciones.

  • La solución: más allá de la adopción de un modelo de administración pública, la implementación de un sistema de M&E requiere un intenso desarrollo de capacidades y una visión clara de qué resultados producen los cambios esperados.

Tal como lo describen analistas como Rist y Kusek, implementar el monitoreo y la evaluación (M&E) de la gestión basada en resultados (RBM) es una tarea compleja. Los grupos de presión de la sociedad civil, los órganos legislativos y las administraciones de auditoría interna se encontraban entre las organizaciones que fomentaron las declaraciones de políticas y los marcos legislativos relacionados. En la mayoría de los países desarrollados, la palabra clave fue la rendición de cuentas en diferentes versiones, como la relación calidad-precio o las expectativas de resultados de los contribuyentes. Hay muchos factores en juego en el camino hacia la implementación del modelo GBR: organizacionales, humanos, desarrollo de sistemas de M&E y uso de información de desempeño para la toma de decisiones.

En Mongolia, el trasfondo general que se puso en marcha después del retorno a la gobernabilidad democrática produjo una serie de primeros pasos tentativos hacia la GBR; el número de leyes y resoluciones refleja estos fundamentos inestables. En las casi dos décadas que abarcan el período de 1996 a 2013, el gobierno y la administración de Mongolia demostraron su voluntad de implementar sistemas de monitoreo y evaluación, pero la capacidad de la administración pública y la determinación autoritaria de las instancias políticas para adoptar el modelo elegido (el modelo de Nueva Zelanda) entraron en conflicto. La función de M&E siguió siendo confusa, lo que ciertamente explica la larga lista de resoluciones adoptadas por el gobierno, con la restricción adicional de que las capacidades para realizar las actividades descritas en todas las resoluciones eran débiles; en muchas administraciones centrales y locales, la función de M&E se asignó a servidores públicos que no tenían las capacidades técnicas para enfrentar estos desafíos.

Un punto de inflexión significativo apareció cuando el gobierno formuló una nueva Ley sobre Política y Planificación del Desarrollo (2015), luego su Política Nacional de Desarrollo (2016): “Visión de Desarrollo Sostenible de Mongolia-2030”. Esto significó que el enfoque entonces no estaba en los programas o proyectos sectoriales sino en los objetivos de todo el gobierno que involucraban a todos los niveles de la administración, con mayor atención a su logro, rendición de cuentas y calidad de la prestación del servicio público. Correspondió a la Resolución 89 en 2017, una regulación general y global para el seguimiento y la evaluación de todos los órganos administrativos, aportar claridad, ya que estaba alineada con la nueva ley de política de desarrollo y reunió la mayoría de los elementos de muchas versiones anteriores de la guía para M&E en la administración pública de Mongolia. Sin embargo, sufrió desafíos reales: incoherencias en las definiciones de conceptos; adopción de una escala de autoevaluación que en efecto resultó en una “evaluación” muy subjetiva de los logros; poder otorgado a los oficiales de M&E para afectar las carreras de los servidores públicos desde una perspectiva de recursos humanos (HR).

Finalmente, hubo una división entre las unidades de planificación y M&E en el campo en las administraciones centrales y locales, lo que empujó a los oficiales de monitoreo lejos de los procesos de toma de decisiones hacia las operaciones técnicas ex post.

Los desarrollos recientes en la remodelación de la Resolución 89 fueron vistos como un paso importante hacia el cumplimiento de las expectativas de los ministerios centrales y las administraciones provinciales en el sector de M&E.

Durante 2019 y buena parte de 2020, se intentó nuevamente emitir e implementar una nueva resolución en línea con la ley de desarrollo y los objetivos nacionales a largo plazo: Resolución del Gobierno de Mongolia №206: 2020 Reglamento general para el seguimiento y evaluación de cumplimiento de los documentos de política y actividades de los órganos administrativos . A través de él, la administración central (Secretaría de Gabinete) busca una mejor coordinación entre los planificadores y los oficiales de M&E en toda la administración nacional, acciones claras sobre la calidad de la información, un intento de separar la gestión y el seguimiento de los recursos humanos, y la adopción de un sistema “integral” Ciclo de M&E en análisis de políticas, programas y proyectos.

Revisar los factores asociados con la adopción de la GBR puede ofrecer algunas lecciones:

  • Factores organizativos : El primer desafío que se planteó Mongolia en el camino hacia la GBR fue, en efecto, adoptar un modelo administrativo de Nueva Zelanda, con una larga tradición de reglas democráticas que rigen el servicio civil. Conciliar dos conjuntos de normas se volvió abrumador, lo que podría explicar la cantidad de versiones por las que tuvieron que pasar los procedimientos de M&E. Se impidió que la Secretaría del Gabinete cumpliera con su función de control de calidad de los informes porque las partes interesadas a nivel central y provincial regateaban con los puntajes de desempeño, hasta que perdían sentido. Los puntajes realmente no medirían el desempeño en la implementación de políticas o programas.

  • Factores humanos : Crear una cultura de gestión del desempeño, utilizando estándares de RBM, fue difícil en medio de pautas que cambiaban rápidamente y contenían procesos complejos de evaluación del desempeño. Los planificadores de todas las oficinas mantuvieron su monopolio, marginando el M&E a las intervenciones ex-post en documentos que rara vez se comparten, reduciendo la participación de las partes interesadas en la planificación y la implementación.

  • Desarrollo de Sistemas de Medición del Desempeño : Existen crecientes preocupaciones e interés en estos sistemas, pero aún se deben desarrollar capacidades. Rediseñar una mentalidad para pasar de un proyecto a un programa y, en última instancia, a políticas y visiones a largo plazo es lento y está plagado de obstáculos. La administración de Mongolia y sus socios están conscientes y están compartiendo las lecciones aprendidas.

  • Uso de la información sobre el desempeño : se requiere un ajuste en las prácticas y en la mentalidad para evitar que los funcionarios mongoles piensen que el monitoreo es un medio para sofocar sus carreras. Mejorar la toma de decisiones debe ser la razón principal del M&E con herramientas de medición del desempeño producidas a través del consenso entre las partes interesadas.

Todavía queda mucho por hacer, con muchos factores positivos en Mongolia que contribuyen al logro de los objetivos, provinciales o nacionales, en el futuro previsible. La voluntad política incesante, por parte de los campeones y todas las partes interesadas, la coordinación entre los socios y la educación superior consciente de las realidades del campo contribuirían mucho a lograr los cambios citados en una resolución tras otra. Al final, los recursos humanos con ideas innovadoras y capacidades para implementarlas deben ser invitados a dirigir sus energías hacia los objetivos comunes de mejora social y liderazgo informado.

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(Crédito de la imagen: Unsplash)