Movendo-se até 2030: o longo declínio da cooperação internacional para a segurança

Este artigo foi escrito por Richard Gowan. Foi publicado originalmente pelo Centro de Pesquisa de Políticas das Nações Unidas e pode ser encontrado aqui .

A cooperação internacional para a segurança está em declínio. O período pós-Guerra Fria testemunhou o rápido estabelecimento de novas normas e organizações para administrar os riscos de conflito, juntamente com a revitalização de órgãos existentes, como as Nações Unidas. A arquitetura de segurança internacional resultante é incoerente, abrangendo inúmeros tratados e mecanismos multilaterais, mas ainda assim impressionante. Em nenhum momento anterior na história, os estados sustentaram um conjunto tão amplo e complexo de arranjos de segurança. Ainda assim, nos quinze anos desde a Guerra do Iraque, esses arranjos e as normas que os sustentam entraram em um declínio prolongado que parece estar se acelerando.

O que restará do sistema de segurança pós-Guerra Fria até 2030? Esta questão convida a muita especulação excitável. É possível imaginar vários eventos catastróficos plausíveis, como uma grande guerra de potências entre os EUA e a China ou uma troca nuclear, que perturbariam profundamente a cooperação internacional. Eventos tão destrutivos podem significar o fim das atuais instituições de segurança internacional, assim como a Segunda Guerra Mundial matou a Liga das Nações. Mas eles também poderiam forçar reformas radicais em órgãos como a ONU para impedir que o mundo desmoronasse completamente.

Jogar em tais cenários tem algum valor educacional e até mesmo algum valor de entretenimento para aqueles que acham a geopolítica divertida. Mas a história dos prognósticos sobre o futuro da guerra e da paz mostra que os previsores geralmente estão errados sobre o que virá a seguir. Em vez de tentar prever o imprevisível, este ensaio enfocará as implicações da degeneração da arquitetura de segurança pós-1989 e perguntará o que os formuladores de políticas podem fazer na próxima década para reverter ou se adaptar a essa tendência.

Vamos nos concentrar em três características notáveis da ordem pós-1989 e seu declínio:

• Intrusão mútua: um dos aspectos mais notáveis do acordo pós-Guerra Fria foi a disposição dos estados de abrir suas capacidades de segurança ao escrutínio de outras potências e construir uma forte estrutura legal para essas interações. Os EUA, seus aliados e ex-adversários, assinaram documentos como as Forças Convencionais na Europa (CFE) e os Tratados de Céus Abertos, que proporcionavam uns aos outros percepções sem precedentes sobre suas disposições militares e capacidades científicas. Como o ex-diplomata britânico Robert Cooper enfatizou no final dos anos 1990, esta foi uma "revolução extraordinária" que abriu o caminho para uma ordem internacional "pós-moderna" na qual os estados concordaram em basear suas relações de segurança na abertura e garantia mútuas
• Intervenções cooperativas: uma segunda característica notável do momento pós-1989 foi um amplo acordo sobre a necessidade de intervir em estados afetados por conflitos. Esta declaração pode soar curiosa, já que uma série de intervenções ocidentais - incluindo aquelas em Kosovo e no Iraque - criaram enorme raiva e desconfiança entre os Estados. Mas, como Stephen John Stedman e eu notamos recentemente, esses casos controversos eram exceções a uma regra mais ampla. Em contraste com a era da Guerra Fria, na qual os Estados Unidos e a URSS transformaram as guerras civis e os conflitos regionais no Terceiro Mundo em conflitos por procuração, os estados têm regularmente adotado uma abordagem cooperativa para a resolução de conflitos. Isso se transformou em um “tratamento padrão” para muitas guerras civis, envolvendo mediação mais o envio de forças de manutenção da paz internacionais e ajuda internacional para manter os acordos de paz.
• Instituições internacionais: O corolário organizacional do aumento da intrusão mútua e do intervencionismo cooperativo foi o crescimento das instituições internacionais para administrar essas novas formas de engajamento interestadual. Isso incluiu tanto a remodelação das entidades existentes, como a expansão da máquina da ONU para supervisionar as operações de paz e a reformulação da OTAN como um órgão de gestão de crises nos Bálcãs e no Afeganistão, e a invenção de novos órgãos para supervisionar acordos, como a Organização para a Proibição de Armas Químicas (OPCW).

Essas três características do acordo pós-1989 conectadas a outras tendências, incluindo a redução dos estoques das potências nucleares e a extensão de longo alcance da "intrusão mútua" em domínios como os direitos humanos e o estado de direito (ou mesmo, em União Europeia, quase todos os aspectos da vida política e económica). Alguns observadores sustentaram que a reformulação da arquitetura de segurança internacional trouxe mudanças mais profundas na maneira como os Estados se sentiam em relação aos outros. Acompanhando o desenvolvimento do Tratado CFE, que estabeleceu limites para as implantações da OTAN e do Pacto de Varsóvia e permitiu que ambos os lados lançassem inspeções de desafio nas forças do outro, Cooper observou que "ele encarna a ideia de equilíbrio entre blocos opostos". Isso presumia que os membros da Aliança e do Pacto ainda eram inimigos, “mas com o tempo que o equilíbrio e a transparência foram alcançados, é difícil manter a inimizade”. Da perspectiva do final da década de 1990, parecia possível que o assentamento pós-1989 pudesse criar uma nova comunidade de nações confiáveis, embora o próprio Cooper nunca tivesse certeza de que esse sistema "pós-moderno" poderia incluir estados "modernos" como a Índia ou "pré-modernos" Estados frágeis.

Duas décadas depois, essas aspirações soam vazias. Mesmo os países que mais investiram em cooperação - como os membros da UE - sofrem constantes ataques de desconfiança. Também houve um declínio observável no consenso em torno do valor da intrusão, intervenções e instituições.

A guerra do Iraque em 2003 foi um momento crucial nesse processo, embora os analistas americanos às vezes subestimem seu impacto nas atitudes internacionais. A abordagem do governo Bush em relação ao Iraque desconsiderou todas as três dimensões do sistema de segurança internacional destacadas acima. Embora Bagdá tenha consentido com as inspeções internacionais para provar que não retinha mais armas de destruição em massa - submetendo-se à norma de intrusão - Washington ignorou as conclusões dos inspetores. Também utilizou argumentos a favor do intervencionismo para justificar a invasão do Iraque e destacou a fraqueza das instituições internacionais ao agir sem a aprovação final do Conselho de Segurança.

A Guerra do Iraque por si só pode não ter invalidado as normas e instituições do acordo pós-Guerra Fria. Nos anos que se seguiram à invasão, os aliados dos EUA e outras potências fizeram um esforço determinado para persuadir Washington do valor da ordem internacional. O governo Obama aceitou amplamente esses argumentos. Mas uma série de novas crises, que vão desde a emergência financeira de 2008 às guerras da Líbia e da Ucrânia, abalou as relações de poder internacionais e semeou a desconfiança entre os Estados Unidos e outros Estados, preparando o cenário para a queda do acordo pós-1989.

O declínio da transparência

O Tratado CFE, que já foi um exemplo de transparência internacional, também exemplificou sua deterioração. Em 2007, a Rússia suspendeu a participação no tratado sobre disputas com a OTAN sobre os conflitos congelados na Moldávia e na Geórgia, exacerbados pela oposição de Moscou aos planos dos EUA para defesas antimísseis na Europa. Em 2014, retirou-se totalmente do tratado no calor da guerra ucraniana.

Mas o declínio da transparência nos assuntos de segurança internacional se estende muito além do caso europeu. O surgimento de uma nova geração de tecnologias que podem ser usadas como arma - incluindo armas cibernéticas, drones, sistemas de armas robóticas e Inteligência Artificial (IA) - criou incentivos para que os Estados sejam sigilosos sobre suas capacidades e intenções. Potências como EUA, China e Rússia se apressaram em desenvolver e implantar essas novas ferramentas na ausência de estruturas claras de controle de armas para regular seu uso. Os esforços internacionais para construir tais estruturas fracassaram. Em 2004, por exemplo, a ONU criou um Grupo de Especialistas Governamentais (GGE) para discutir a segurança cibernética. Como Stefan Soesanto e Fosca d'Incau observam, esta iniciativa remonta a iniciativas anteriores de controle de armas, como o Tratado de Não Proliferação e a Convenção de Armas Químicas, “firmemente fundamentada na crença de que o consenso diplomático pode moldar o comportamento do Estado no ciberespaço”. Apesar do progresso no mapeamento de uma agenda para discussões sobre questões cibernéticas, o processo GGE foi interrompido em 2017 devido a uma disputa entre potências ocidentais e a Rússia e a China sobre quais leis se aplicam à guerra cibernética.

Oficiais internacionais, como o secretário-geral da ONU, António Guterres, e indivíduos influentes, como o magnata da tecnologia Elon Musk, pediram aos Estados que discutissem as restrições multilaterais à IA e aos sistemas de armas robóticas. No entanto, dada a desconfiança entre as grandes potências e a possibilidade de que novas tecnologias possam alterar decisivamente o equilíbrio do poder militar, é difícil ver os Estados se abrindo para a intrusão mútua em seus programas ou colocando fortes limites legais em seu uso.

O declínio das intervenções cooperativas

Se houver menos consenso sobre a necessidade de transparência nos assuntos de segurança, houve uma diminuição paralela no apoio ao intervencionismo cooperativo. Isso não está de forma alguma completo. Os Estados Unidos e outros estados continuaram a apoiar os esforços de mediação internacional e operações de paz em casos que vão do Sudão do Sul à Colômbia. No entanto, isso foi ofuscado por rachaduras entre as grandes potências sobre os conflitos na Líbia, Síria, Ucrânia e Iêmen. Essas divisões tornaram a abordagem de “tratamento padrão” para a pacificação identificada por Stedman e este autor virtualmente impossível, e aumentaram severamente os custos humanos das guerras envolvidas. Há evidências mais amplas de um aumento na internacionalização das guerras civis (o desdobramento de forças estrangeiras para um lado ou outro, em vez de como mantenedores da paz) e de conflitos que duram mais do que na década anterior.

Enquanto os diplomatas distribuem a culpa por essas crises no Conselho de Segurança e em outros fóruns, Barry R. Posen recentemente apresentou um argumento poderoso de que é um subproduto inevitável de uma ordem cada vez mais multipolar. “As grandes potências estarão mais preocupadas com outras grandes potências”, observa ele, “o que deve tornar as guerras civis geralmente menos importantes para eles e, assim, tornar a intervenção preventiva precoce menos provável”. Nos casos em que os poderes percebem que seus interesses estão em jogo em um conflito, é mais provável que adotem uma abordagem competitiva do que cooperativa para o problema, reforçando suas procurações e aceitando apenas acordos de paz que atendam a seus próprios interesses.

Essa visão de declínio na gestão cooperativa de crises é parcialmente compensada por dois fatores. O primeiro é o aumento dos esforços regionais de paz, como os esforços da União Africana em Darfur e na Somália e o patrocínio de Cuba ao processo colombiano, que viciam parcialmente a falta de consenso de grande poder. A segunda é que, mesmo nos casos em que essa cooperação regional não existe, como na Síria, os atores externos colocaram de lado suas diferenças temporariamente para enfrentar os grupos terroristas transnacionais. Mas, como o caso da Síria também demonstra, esse tipo de colaboração contra-terrorista de curto prazo não substitui a cooperação real em direção a uma solução política. Pode até piorar um conflito feio.

O declínio das instituições internacionais

Assim como a ênfase internacional na intrusão mútua e no intervencionismo cooperativo no momento pós-Guerra Fria impulsionou o crescimento das instituições internacionais, o enfraquecimento dessas normas teve um efeito deletério sobre a ONU e outras organizações multilaterais. Novamente, isso está longe de ser concluído. Os membros da ONU conseguiram forjar alguns acordos de longo alcance, embora legalmente bastante fracos, nos últimos anos, incluindo o acordo de mudança climática de Paris e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável. Os órgãos de segurança da organização têm apresentado desempenho notavelmente inferior em comparação. O Conselho de Segurança ficou repetidamente em um impasse em relação à Síria, as forças de paz da ONU lutaram para impor a ordem em locais problemáticos como Mali e a República Democrática do Congo, e as agências humanitárias não têm recursos para acompanhar todas as crises em suas agendas.

Padrões semelhantes afetaram outras instituições que ganharam destaque no início dos anos 1990, como a Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE). Enquanto esse órgão era altamente ativo nos Bálcãs, no Cáucaso e até na Chechênia na década pós-Guerra Fria, as diferenças entre Moscou e o Ocidente colocaram fortes restrições em suas operações de aproximadamente 2001 em diante. A OSCE teve um retorno inesperado à proeminência durante a crise ucraniana, destacando monitores no Donbass e oferecendo uma visão extremamente detalhada da guerra lá. Essa é uma conquista notável para um corpo que a maioria dos observadores considerou quase morto, mas não está claro se esse arranjo único pressagia uma revitalização mais ampla da instituição ou, antes, é seu último grito.

Acompanhando essas tendências multilaterais, até mesmo os defensores da cooperação internacional concentram-se cada vez mais em orquestrar respostas a crises por meio de canais não institucionais. Em um relatório de 2015, por exemplo, o International Crisis Group (ICG) observou que, quando a organização de alerta precoce foi fundada em meados da década de 1990, “os EUA, seus aliados e a ONU pareciam dominar o campo [da prevenção de conflitos. ] ”Duas décadas depois,“ uma gama diversa de estados, organizações e grupos não-governamentais mutuamente desconfiados estão engajados. ” A solução do ICG é promover uma “diplomacia de estrutura” em torno de crises individuais: “esforços meticulosos para estabelecer mecanismos específicos de casos para gerenciar, analisar e mediar conflitos”. A fraqueza das instituições internacionais agora é até mesmo um tema comum dentro de algumas das próprias instituições. Um estudo conjunto da ONU e do Banco Mundial publicado no início de 2018 destaca as limitações das ferramentas existentes de gestão de conflitos, como a manutenção da paz, e defende mais investimentos internacionais nas capacidades “endógenas” dos países para prevenir e lidar com crises.

Uma rede de proteção de segurança?

O que essas tendências negativas atuais na cooperação de segurança internacional nos dizem sobre o formato potencial da arquitetura de segurança internacional em 2030? É necessário repetir nossa advertência inicial contra previsões excessivamente ousadas. O que parece ser importante para a segurança internacional em um momento pode parecer bastante irrelevante uma década ou mais depois. Como Andrew Webster observou, especialistas em segurança no início da década de 1930 acreditavam genuinamente que a Conferência Mundial de Desarmamento de 1932, sob os auspícios da Liga das Nações, poderia ser transformadora, por exemplo, mas os eventos da década seguinte a apagaram da memória popular .

Não podemos ter certeza de que a atual erosão das normas internacionais e das instituições de segurança parecerá necessariamente relevante em 2030. Mas se essas tendências continuarem - sem um grande evento perturbador como uma troca nuclear intervindo com resultados imprevisíveis - poderíamos observar:

• Diplomacia de segurança opaca: presos em uma corrida contínua para coletar informações sobre os programas tecnológicos militares uns dos outros, os governos são responsáveis por evitar revelar até mesmo informações muito limitadas sobre suas capacidades e intenções por meio de acordos de transparência formais. Na melhor das hipóteses, eles sinalizarão suas capacidades uns para os outros por meio de outros canais. Soesanto e d'Incau sugerem que os estados respondam ao colapso das discussões do GGE no ciberespaço por meio da “criação de linhas vermelhas nacionais , doutrinas militares e estruturas de resposta diplomática, que poderiam com o tempo se tornar os blocos de construção de futuros acordos bilaterais e multilaterais. ”
• Intervencionismo confuso e competitivo: com o aparente declínio do “tratamento padrão” para guerras civis e outros conflitos, os estados lidarão com os conflitos de maneira aleatória, encontrarão razões para cooperação limitada em alguns casos e competição aberta em outros. Posen recomenda que "em vez de assumir um acordo, ou o potencial de acordo, entre poderes ideologicamente afins, os diplomatas podem precisar retornar a uma abordagem mais tradicional de encontrar elementos de acordo entre poderes que se veem em uma relação competitiva". Mas às vezes essa busca falhará, tornando mais prováveis guerras por procuração do tipo da Síria.
• Respostas ad hoc às ameaças à segurança: Dado o declínio da cooperação internacional para a segurança, as instituições internacionais serão regularmente postas de lado. Onde qualquer tipo de resposta à crise é viável, geralmente envolverá organizações regionais como a UA; coalizões pontuais resultantes de uma “diplomacia estrutural” inteligente; aproveitar com sucesso as capacidades “endógenas” de gestão de crises nos estados; ou alguma mistura feliz de todos os três, com resultados altamente variados e imperfeitos.

Em suma, o modelo ideal para cooperação de segurança internacional em 2030 pode ser complicado.

Isso não significa necessariamente voltar aos piores períodos da competição internacional do século XX. Mas os riscos de erros de cálculo, mal-entendidos e falhas de comunicação entre os estados podem aumentar. Além de destacar os perigos gerais associados às novas tecnologias, o Secretário-Geral Guterres enfatizou recentemente sua preocupação específica de que a Rússia e os EUA não tenham "mecanismos de comunicação e controle" comparáveis aos da Guerra Fria e apelou a Washington e Moscou reconstruir sistemas para "garantir uma comunicação eficaz [e] garantir a capacidade de evitar escalada." Guterres falava no contexto de incidentes decorrentes de atritos entre as forças americanas e russas na Síria. Mas seu apelo pode igualmente ser aplicado ao potencial atrito entre os EUA e a Rússia por causa de um incidente cibernético, tensões relacionadas à IA ou outras novas ameaças à segurança. E com alguns ajustes contextuais, ele também pode se aplicar a outros pares de potências antagônicas, como EUA e China, Índia e Paquistão ou Israel e Irã.

Se o momento pós-Guerra Fria viu os estados mudarem para um conjunto incomumente institucionalizado de arranjos para gerenciar intrusão mútua e intervenções cooperativas, a segurança internacional em 2030 poderia contar mais com uma "rede de segurança" de mecanismos interestaduais para permitir que os governos gerenciem a concorrência e limitar confrontos inevitáveis. Instituições formais como a ONU podem ter uma função reduzida, mas ainda útil para desempenhar em um ambiente tão complexo, em vez da OSCE voltar à vida inesperadamente para mitigar o conflito na Ucrânia. Mas sua contribuição para a segurança internacional certamente seria consideravelmente menor do que tem sido o caso nos últimos vinte e cinco anos.

Este cenário é inevitável? Há uma chance de que, ao contrário do argumento pessimista aqui, os Estados prestem atenção aos apelos por novos mecanismos internacionais para limitar e regular as novas tecnologias militares. Também é possível que as grandes potências acabem por estabelecer novas normas de gestão de conflitos: acadêmicos e funcionários chineses sublinharam que vêem as operações de paz da ONU como uma área possível de cooperação com o Ocidente, possivelmente oferecendo uma nova vida ao “padrão tratamento ”das guerras civis. Mas mesmo os otimistas devem reconhecer que a maioria das evidências disponíveis sugere que a mistura pós-Guerra Fria de intrusão mútua, intervencionismo cooperativo e instituições internacionais está em retrocesso. Mesmo sem um choque profundo para o sistema global, como uma grande guerra de poder ou explosão atômica, haverá menos cooperação internacional para a segurança em 2030 do que hoje. E essa erosão gradual dos mecanismos cooperativos, por sua vez, torna os choques maiores mais prováveis.

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(Crédito da imagem: Unsplash)