Cet article est écrit par Sally Washington, directrice exécutive de l'ANZSOG, Aotearoa Nouvelle-Zélande. Sally rend compte du processus, des pièges potentiels et possibles. Une version antérieure de cet article a été publiée dans le Mandarin .
Ceci est le troisième article d'une série sur la prévoyance au sein du gouvernement. Le premier article portait sur l'importance des capacités de prévision au sein du gouvernement. Le deuxième article a partagé les idées d'une conversation organisée par l'ANZSOG entre plusieurs juridictions sur la façon dont elles développent et utilisent les capacités de prospective. Le quatrième article souligne la nécessité d'une approche à lentilles multiples dans la conception et la mise en œuvre des politiques.
La pandémie a montré que peu de gouvernements étaient capables d'anticiper et de se préparer aux événements futurs, bons ou mauvais. L' OCDE a averti que :
Les gouvernements en général ne semblent pas avoir développé les institutions, les processus et les pratiques pour se concentrer sur le long terme… Cela affaiblira inévitablement leur capacité à identifier les défis et les risques, ou à atténuer et gérer ces risques, sans parler de contribuer à une croissance forte et résiliente. économies et sociétés futures.
Il a appelé les gouvernements à :
- Améliorer les exigences en matière de rapports économiques, sociaux et environnementaux à long terme.
- Intégrer les considérations futures dans les cadres politiques et analytiques.
- Renforcer les institutions tournées vers l'avenir et leurs liens avec les processus politiques actuels.
- Améliorer et regrouper les capacités de prévision dans l'ensemble du gouvernement.
La nouvelle Public Service Act 2020 de la Nouvelle-Zélande a fait un pas dans la bonne direction. La loi (annexe 6, clauses 8 et 9) oblige les directeurs généraux des ministères à produire un briefing sur les perspectives à long terme (LTIB) au moins une fois tous les trois ans.
Cela pourrait aussi être une aubaine pour la démocratie. Les LTIB sont destinées au Parlement, et non aux ministres ou au gouvernement actuel, et le processus implique le public. Cela signifie que d'autres partis politiques et parties prenantes externes auront accès à des analyses de service public et à des informations sur les tendances, les opportunités et les risques futurs , qu'ils pourront ensuite intégrer dans des manifestes politiques et des positions politiques. Alors, comment fonctionne le processus ? Et quels sont les pièges potentiels ?
Briefings sur les perspectives à long terme - le processus
Des directives sur la manière de produire une LTIB ont été émises par le directeur général du département du Premier ministre et du Cabinet (DPMC), qui est également chef de la profession politique. Il définit un processus en huit étapes (voir ci-dessous) sur deux ans. Cependant, la commission restreinte du règlement intérieur a demandé que la première série de séances d'information soit présentée au Parlement d'ici le 30 juin 2022, en partant du principe que cela éviterait que les séances d'information ne soient prises dans une période préélectorale difficile, mais leur permettrait également «d'informer le public débat avant la prochaine élection générale ». La Nouvelle-Zélande a des élections plus tard cette année. Malgré le fait que la plupart des départements n'ont pas respecté cette échéance de 2022 - pour de très bonnes raisons, dont la moindre n'est pas la Covid-19 - la demande a tronqué le processus.
(Source de l'image : DPMC)
Les LTIB nécessitent une certaine gymnastique administrative et analytique. Les directives indiquent que les briefings doivent définir les tendances, les risques et les opportunités futurs, sur au moins 10 ans. Les ministères doivent consulter le public à deux reprises – sur le sujet et sur le projet de briefing lui-même. Ils doivent également faire particulièrement attention « à ne pas indiquer de préférence pour différentes options politiques – qu'il s'agisse de politiques actuelles ou futures ». De plus, ils ne doivent pas solliciter l'avis ou l'approbation du ministre sur le contenu de l'exposé, mais doivent en même temps maintenir le principe « sans surprises ». On leur dit de se concentrer sur les questions « particulièrement pertinentes pour les fonctions de leur département » et de considérer « les ressources, les capacités et les relations existantes avec les parties prenantes » lorsqu'ils décident de la portée et du contenu de toute séance d'information. Bref, il y a un gros travail délicat à faire, mais coupez votre tissu en conséquence.
En privé, certains hauts dirigeants ont admis que leurs départements avaient « lutté » avec la tâche. Des experts en prospective extérieurs au gouvernement ont également exprimé leur scepticisme quant au bon déroulement du processus. Ils doutaient que les hauts dirigeants accordent suffisamment d'attention ou allouent suffisamment de ressources à un exercice aussi important et ont exprimé la crainte que le travail soit laissé à du personnel sans expertise en matière de prospective ou d'avenir. Ils disent que cela nécessite une expertise importante qui n'est pas largement disponible dans l'écosystème plus large d'Aotearoa en Nouvelle-Zélande, et encore moins dans la fonction publique, et soutiennent que le travail doit impliquer des experts crédibles et une contribution internationale, étant donné que bon nombre des problèmes futurs les plus urgents proviendront de au large. Alors, comment en sommes-nous arrivés là et la fonction publique a-t-elle la capacité requise?
Vers une gestion responsable des politiques - petits pas
À Aotearoa, en Nouvelle-Zélande, la nécessité de prendre en compte et d'intégrer les problèmes à long terme dans la réflexion politique actuelle se fait sentir depuis un certain temps. Le professeur Jonathan Boston a publié de nombreux articles sur la « gouvernance anticipée », affirmant que dans de nombreux domaines « les institutions et les cadres politiques actuels sont déficients ». La fonction publique a tenté à quelques reprises d'examiner collectivement les enjeux futurs. Sous les auspices du Policy Project – mis en place en 2014 au sein de la DPMC pour améliorer la capacité politique au sein du gouvernement – les responsables politiques de niveau 2 (secrétaires adjoints) ont examiné les problèmes futurs, y compris un atelier interactif en 2015 pour produire une « carte thermique » des problèmes qui pourraient mordre à l'avenir, ou nous mordillent déjà les talons. Cela a été suivi d'un atelier en 2017 sur la gestion responsable des politiques pour examiner les progrès et déterminer si les ministères avaient investi dans les capacités futures. Les responsabilités « d'intendance » dans l'ancienne loi sur le secteur public impliquaient déjà une obligation pour les chefs d'entreprise d'intégrer les considérations futures dans les conseils politiques. Ce que ces sessions ont révélé était un manque général de capacités en matière de prospective , d'avenir et de gestion des politiques (bien qu'avec quelques poches de bonnes pratiques). Ils ont également rappelé brutalement que bon nombre des questions politiques les plus difficiles sont transversales et/ou passent entre les mailles du filet des responsabilités administratives actuelles. Alors, qu'est-ce que cela signifie pour la qualité et l'utilité des LTIB ?
Pièges et pratiques prometteuses
Certains facteurs clés amélioreront ou saperont la qualité du processus global de la LILT.
Premièrement, comment les nombreux LTIB seront-ils organisés en une analyse collective globale perspicace et utilisable ? Il y a 32 départements et quelque 19 LTIB sont en cours de production (seulement une poignée ont été déposées). Certaines LTIB sont préparées conjointement par plus d'un département, comme celui sur la sécurité nationale et celui sur l'emprisonnement , mais la plupart des départements sont restés dans leur voie et ont choisi un sujet limité à leur propre portefeuille ou à leurs attributions départementales. Trois départements ont choisi des thèmes très similaires – tous liés à la participation citoyenne. Les premiers messages suggéraient que le « groupe de référence » des chefs d'entreprise convoqué et présidé par le chef de la profession politique examinerait les « 1 000 fleurs épanouies » potentielles dans l'ensemble de la fonction publique pour examiner « les liens, le dédoublement et la hiérarchisation ». Mais qu'en est-il des lacunes? Les précédents exercices de carte thermique ont montré que de nombreux problèmes se situent entre les fissures administratives. Et qu'en est-il des départements responsables de certains groupes de population comme les Maoris, les femmes, les peuples du Pacifique et les communautés ethniques relativement nouvelles ? Devraient-ils produire leur propre LTIB ou essayer d'influencer les autres ou les deux ? Et qui couvrira les nouvelles technologies comme l'intelligence artificielle ou la prise de décision automatisée qui appartient à tout le monde et à personne ? Et qui est le « public » qui sera potentiellement consulté deux fois sur chaque briefing ? La consultation publique et un engagement significatif avec les communautés étaient très problématiques dans un environnement Covid-19. Par conséquent, de nombreux ministères ont reçu peu de réponses aux appels à contribution.
Une analyse collective pangouvernementale sera nécessaire pour dégager les principales tendances ou moteurs de changement. Cela aurait peut-être été mieux produit à l'avant pour que tout le monde puisse l'utiliser. Il y a beaucoup d'efforts internationaux à jour sur lesquels s'appuyer : du secteur privé, comme le rapport de McKinsey sur huit tendances futures, ou les moteurs du changement d'Arup et le récent 2050 : Quatre futurs plausibles ; aux organisations internationales comme les Scénarios mondiaux 2035 de l' OCDE , ou sa maladroitement nommée « gouvernance anticipative de l'innovation » . La pratique dans d'autres juridictions offre des indications. Au Royaume-Uni, un « dossier de tendances » préparé par le Government Office for Science établit une base de données sur les changements à long terme que les responsables gouvernementaux et d'autres peuvent utiliser, tandis que l'Espagne a articulé les facteurs démographiques, économiques, géopolitiques, environnementaux, sociaux, éducatifs et d'autres défis et opportunités auxquels elle pourrait être confrontée à moyen et à long terme. Bien sûr, l'exemple de ce type de capacité est Singapour, où une capacité dédiée aux futurs stratégiques a été construite au fil de nombreuses années. Une unité spéciale du bureau du Premier ministre a catalysé la capacité future dans tous les ministères, ce qui a permis de faire de la réflexion à long terme une partie intégrante de la conception et de la mise en œuvre des politiques. La Nouvelle-Zélande n'a pas de capacité gouvernementale interne équivalente sur laquelle s'appuyer.
Surveillez ce (futur) espace
Félicitations au gouvernement néo-zélandais pour avoir fait les premiers pas. Et félicitations aux experts externes qui ont proposé leur aide en fournissant des conseils sur les méthodologies permettant de générer des informations à long terme. La fonction publique ferait bien de rassembler cette expertise. La manière dont le Parlement examine et utilise les LTIB sera cruciale pour ce cycle et pour améliorer le processus à l'avenir. Des experts comparaissant devant la Commission de gouvernance et d'administration du Parlement ont mis cette commission au défi de réfléchir sur :
- Le modèle LTIB actuel est-il adapté à l'objectif (et si ce n'est pas le cas, comment pourrait-il être amélioré) ?
- Comment réduire le nombre mais augmenter la profondeur des briefings, et
- Si les séances d'information auront un impact - sur le public, sur la capacité de prévision des ministères et le travail politique à plus long terme, et sur le travail du Parlement et des partis politiques pour penser et agir avec une vision à plus long terme.
Aotearoa Nouvelle-Zélande, comme d'autres juridictions, a besoin de véritables conversations sur l'avenir auquel nous pourrions être confrontés et sur l'avenir que nous voulons. C'est l'occasion idéale de réfléchir et éventuellement de façonner à quoi pourrait ressembler un monde post-Covid-19. Il sera intéressant de suivre comment la fonction publique néo-zélandaise répondra à ce défi au fil du temps. On croisera les doigts pour qu'il s'avère à la fois un exercice réussi et un exercice qui génère une certaine capacité continue - de sorte que considérer l'avenir ne soit pas un exercice de conformité triennal, mais une partie intégrante de l'infrastructure d'élaboration des politiques en cours.
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(Crédit image : Unsplash)
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