Se brouiller jusqu'en 2030 : le long déclin de la coopération internationale en matière de sécurité

Cet article a été écrit par Richard Gowan. Il a été publié à l'origine par le Centre des Nations Unies pour la recherche sur les politiques et peut être consulté ici .

La coopération internationale en matière de sécurité est en déclin. La période de l'après-guerre froide a vu la mise en place rapide de nouvelles normes et organisations pour gérer les risques de conflit, couplée à la revitalisation d'organismes existants tels que les Nations Unies. L'architecture de sécurité internationale qui en résulte est incohérente, couvrant d'innombrables traités et mécanismes multilatéraux, mais reste impressionnante. À aucun moment de l'histoire, les États n'ont soutenu un ensemble de dispositifs de sécurité aussi vaste et complexe. Pourtant, au cours des quinze années qui ont suivi la guerre en Irak, ces arrangements et les normes qui les sous-tendent sont entrés dans un déclin prolongé qui semble s'accélérer.

Que restera-t-il du système de sécurité de l'après-guerre froide d'ici 2030 ? Cette question invite à beaucoup de spéculations excitantes. Il est possible d'imaginer plusieurs événements catastrophiques plausibles, comme une guerre des grandes puissances entre les États-Unis et la Chine ou un échange nucléaire, qui perturberaient profondément la coopération internationale. De tels événements massivement perturbateurs pourraient signifier la fin des institutions de sécurité internationales actuelles, tout comme la Seconde Guerre mondiale a tué la Société des Nations. Mais ils pourraient aussi forcer des réformes radicales d'organismes comme l'ONU pour empêcher le monde de s'effondrer complètement.

Jouer à de tels scénarios a une valeur éducative, et même une valeur de divertissement pour ceux qui trouvent la géopolitique amusante. Mais l'histoire des pronostics sur l'avenir de la guerre et de la paix montre que les prévisionnistes se trompent généralement sur ce qui va suivre. Plutôt que d'essayer de prédire l'imprévisible, cet essai se concentrera sur les implications de la dégénérescence de l'architecture de sécurité post-1989 et demandera ce que les décideurs politiques peuvent faire au cours de la prochaine décennie pour inverser ou s'adapter à cette tendance.

Nous nous concentrerons sur trois traits notables de l'ordre post-1989 et leur déclin :

• Intrusion mutuelle : L'un des aspects les plus frappants du règlement de l'après-guerre froide était la volonté des États d'ouvrir leurs capacités de sécurité à l'examen d'autres puissances et de construire un cadre juridique solide pour ces interactions. Les États-Unis, leurs alliés et anciens adversaires ont signé des documents tels que les traités des forces conventionnelles en Europe (FCE) et de ciel ouvert, qui se sont mutuellement donné un aperçu sans précédent de leurs dispositions militaires et de leurs capacités scientifiques. Comme l'a souligné l'ancien diplomate britannique Robert Cooper à la fin des années 1990, il s'agissait d'une « révolution extraordinaire » qui a ouvert la voie à un ordre international « postmoderne » dans lequel les États ont convenu de fonder leurs relations de sécurité sur l'ouverture et la réassurance mutuelles.
• Interventions coopératives : Une deuxième caractéristique remarquable de la période post-1989 était un large consensus sur la nécessité d'intervenir dans les États touchés par un conflit. Cette déclaration peut sembler curieuse, car une série d'interventions occidentales - y compris celles au Kosovo et en Irak - ont créé une colère et une méfiance énormes entre les États. Mais, comme Stephen John Stedman et moi l'avons récemment noté, ces cas controversés étaient des exceptions à une règle plus large. Contrairement à l'ère de la guerre froide, au cours de laquelle les États-Unis et l'URSS ont transformé les guerres civiles et les conflits régionaux dans le tiers-monde en conflits par procuration, les États ont régulièrement adopté une approche coopérative de la résolution des conflits. Cela s'est transformé en un « traitement standard » pour de nombreuses guerres civiles, impliquant une médiation ainsi que le déploiement de forces internationales de maintien de la paix et d'une aide internationale pour faire respecter les accords de paix.
• Institutions internationales : Le corollaire organisationnel de la montée de l'intrusion mutuelle et de l'interventionnisme coopératif a été la croissance des institutions internationales pour gérer ces nouvelles formes d'engagement interétatique. Cela comprenait à la fois la refonte des entités existantes, comme dans le cadre de l'expansion du mécanisme de l'ONU pour superviser les opérations de paix et le changement de marque de l'OTAN en tant qu'organe de gestion des crises dans les Balkans et en Afghanistan, et l'invention de nouveaux organes pour superviser les accords, tels que l'Organisation pour la l'interdiction des armes chimiques (OIAC).

Ces trois caractéristiques du règlement d'après 1989 étaient liées à d'autres tendances, dont la réduction des stocks des puissances nucléaires et l'extension considérable de l'« intrusion mutuelle » dans des domaines tels que les droits de l'homme et l'État de droit (ou même, en l'Union européenne, presque tous les aspects de la vie politique et économique). Certains observateurs ont estimé que la refonte de l'architecture de la sécurité internationale avait entraîné des changements plus profonds dans la façon dont les États se sentaient les uns envers les autres. Retraçant l'évolution du traité FCE, qui fixait des limites aux déploiements de l'OTAN et du Pacte de Varsovie et autorisait les deux parties à lancer des inspections par mise en demeure des forces de l'autre, Cooper a observé « qu'il incarnait l'idée d'équilibre entre les blocs opposés ». Cela supposait que les membres de l'Alliance et du Pacte étaient toujours des ennemis, "mais au moment où l'équilibre et la transparence ont été atteints, il est difficile de maintenir l'inimitié". Du point de vue de la fin des années 1990, il semblait possible que le règlement post-1989 puisse créer une nouvelle communauté de nations confiantes, bien que Cooper lui-même n'ait jamais été sûr que ce système « postmoderne » puisse inclure des États « modernes » comme l'Inde ou « prémodernes ». États fragiles.

Deux décennies plus tard, ces aspirations sonnent creux. Même les pays qui ont le plus investi dans la coopération – comme les membres de l'UE – subissent des crises de méfiance perpétuelles. Il y a également eu un déclin observable du consensus autour de la valeur de l'intrusion, des interventions et des institutions.

La guerre en Irak de 2003 a été un moment charnière dans ce processus, même si les analystes américains sous-estiment parfois son impact sur les attitudes internationales. L'approche de l'administration Bush vis-à-vis de l'Irak a ignoré les trois dimensions du système de sécurité internationale mis en évidence ci-dessus. Alors que Bagdad a consenti aux inspections internationales pour prouver qu'il ne détenait plus d'armes de destruction massive – se soumettant à la norme de l'intrusion – Washington a ignoré les conclusions des inspecteurs. Il a également abusé des arguments en faveur de l'interventionnisme pour justifier l'invasion de l'Irak et mis en évidence la faiblesse des institutions internationales en agissant sans l'approbation finale du Conseil de sécurité.

La guerre en Irak à elle seule n'aurait peut-être pas invalidé les normes et les institutions du règlement de l'après-guerre froide. Dans les années qui ont suivi l'invasion, les alliés des États-Unis et d'autres puissances ont fait un effort déterminé pour persuader Washington de la valeur de l'ordre international. L'administration Obama a largement adhéré à ces arguments. Mais une série de nouvelles crises, allant de l'urgence financière de 2008 aux guerres libyenne et ukrainienne, ont ébranlé les relations de pouvoir internationales et semé la méfiance entre les États-Unis et d'autres États, ouvrant la voie à la chute du règlement post-1989.

Le déclin de la transparence

Le traité FCE, jadis un exemple de transparence internationale, a également illustré sa détérioration. En 2007, la Russie a suspendu sa participation au traité sur les différends avec l'OTAN concernant les conflits gelés en Moldavie et en Géorgie, exacerbés par l'opposition de Moscou aux plans américains de défense antimissile en Europe. En 2014, il s'est complètement retiré du traité dans le feu de la guerre ukrainienne.

Mais le déclin de la transparence dans les affaires de sécurité internationale s'étend bien au-delà du cas européen. L'émergence d'une nouvelle génération de technologies militarisables – y compris les cyberarmes, les drones, les systèmes d'armes robotiques et l'intelligence artificielle (IA) – a incité les États à garder le secret sur leurs capacités et leurs intentions. Des puissances comme les États-Unis, la Chine et la Russie se sont empressées de développer et de déployer ces nouveaux outils en l'absence de cadres clairs de contrôle des armements pour réglementer leur utilisation. Les efforts internationaux pour construire de tels cadres ont échoué. En 2004, par exemple, l'ONU a mis en place un Groupe d'experts gouvernementaux (GGE) pour discuter de la cybersécurité. Comme le notent Stefan Soesanto et Fosca d'Incau, cette initiative renvoie à des initiatives antérieures de contrôle des armements telles que le Traité de non-prolifération et la Convention sur les armes chimiques, « fondée sur la conviction que le consensus diplomatique peut façonner le comportement des États dans le cyberespace ». Malgré les progrès accomplis dans l'élaboration d'un programme de discussions sur les questions cybernétiques, le processus GGE a échoué en 2017 à cause d'un différend entre les puissances occidentales et la Russie et la Chine sur les lois applicables à la cyberguerre.

Des responsables internationaux tels que le secrétaire général de l'ONU António Guterres et des personnalités influentes telles que le magnat de la technologie Elon Musk ont appelé les États à discuter des contraintes multilatérales sur l'IA et les systèmes d'armes robotiques. Pourtant, compte tenu de la méfiance entre les grandes puissances et de la possibilité que les nouvelles technologies puissent modifier de manière décisive l'équilibre des forces militaires, il est difficile de voir les États s'ouvrir à une intrusion mutuelle dans leurs programmes ou imposer de fortes limites juridiques à leur utilisation.

Le déclin des interventions coopératives

S'il y a moins de consensus sur le besoin de transparence dans les affaires de sécurité, il y a eu une diminution parallèle du soutien à l'interventionnisme coopératif. Ce n'est en aucun cas complet. Les États-Unis et d'autres États ont continué à soutenir les efforts de médiation internationaux et les opérations de paix dans des cas allant du Soudan du Sud à la Colombie. Néanmoins, ceux-ci ont été éclipsés par les divisions entre les grandes puissances sur les conflits en Libye, en Syrie, en Ukraine et au Yémen. Ces divisions ont rendu l'approche de « traitement standard » pour le rétablissement de la paix identifiée par Stedman et cet auteur pratiquement impossible, et ont considérablement augmenté les coûts humains des guerres impliquées. Il existe des preuves plus larges d'une augmentation de l'internationalisation des guerres civiles (le déploiement de forces étrangères d'un côté ou d'un autre, plutôt qu'en tant que soldats de la paix) et des conflits qui durent plus longtemps qu'au cours de la décennie précédente.

Alors que les diplomates rejettent le blâme sur ces crises au Conseil de sécurité et dans d'autres forums, Barry R Posen a récemment fait valoir avec force qu'il s'agit d'un sous-produit inévitable d'un ordre de plus en plus multipolaire. "Les grandes puissances seront plus préoccupées par les autres grandes puissances", note-t-il, "ce qui devrait rendre les guerres civiles généralement moins importantes pour elles et ainsi rendre moins probable une intervention préventive précoce". Dans les cas où les puissances perçoivent que leurs intérêts sont en jeu dans un conflit, elles sont plus susceptibles d'adopter une approche compétitive plutôt que coopérative du problème, renforçant leurs mandataires et n'acceptant que les accords de paix qui servent leurs propres intérêts.

Cette vision d'un recul de la gestion coopérative de crise est en partie contrebalancée par deux facteurs. Le premier est la montée des efforts de paix régionaux, tels que les efforts de l'Union africaine au Darfour et en Somalie et le parrainage par Cuba du processus colombien, qui vicient en partie l'absence de consensus des grandes puissances. La seconde est que, même dans les cas où une telle coopération régionale fait défaut, comme en Syrie, les acteurs externes ont temporairement mis de côté leurs différences pour s'attaquer aux groupes terroristes transnationaux. Mais, comme le montre également le cas syrien, ce type de collaboration antiterroriste à court terme ne remplace pas une véritable coopération en vue d'une solution politique. Cela peut même aggraver un conflit horrible.

Le déclin des institutions internationales

Tout comme l'accent international mis sur l'intrusion mutuelle et l'interventionnisme coopératif dans le moment de l'après-guerre froide a stimulé la croissance des institutions internationales, l'affaiblissement de ces normes a eu un effet délétère sur l'ONU et d'autres organisations multilatérales. Encore une fois, c'est loin d'être terminé. Les membres de l'ONU ont réussi à forger des accords de grande envergure, bien que juridiquement assez faibles, ces dernières années, notamment l'accord de Paris sur le changement climatique et les objectifs de développement durable. Les organes de sécurité de l'organisation ont été nettement sous-performants en comparaison. Le Conseil de sécurité s'est retrouvé à plusieurs reprises dans l'impasse sur la Syrie, les forces de maintien de la paix de l'ONU ont lutté pour imposer l'ordre dans des zones sensibles comme le Mali et la République démocratique du Congo, et les agences humanitaires manquent de ressources pour faire face à toutes les crises inscrites à leur ordre du jour.

Des schémas similaires ont affecté d'autres institutions qui ont pris de l'importance au début des années 90, telles que l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). Alors que cet organisme était très actif dans les Balkans, dans le Caucase et même en Tchétchénie au cours de la décennie de l'après-guerre froide, les différences entre Moscou et l'Occident ont imposé de lourdes contraintes à ses opérations à partir d'environ 2001. L'OSCE a bénéficié d'un retour inattendu sur le devant de la scène pendant la crise ukrainienne, déployant des observateurs dans le Donbass et offrant une vue remarquablement détaillée de la guerre là-bas. Il s'agit d'une réalisation notable pour un organisme que la plupart des observateurs avaient considéré comme à moitié mort, mais il n'est pas clair que cet arrangement ponctuel présage une revitalisation plus large de l'institution ou soit plutôt son tout dernier hourra.

En suivant ces tendances multilatérales, même les partisans de la coopération internationale se concentrent de plus en plus sur l'orchestration des réponses aux crises par des canaux non institutionnels. Dans un rapport de 2015, par exemple, l'International Crisis Group (ICG) a noté que lorsque l'organisation d'alerte précoce a été fondée au milieu des années 1990, « les États-Unis, leurs alliés et l'ONU semblaient dominer le domaine [de la prévention des conflits. ] » Deux décennies plus tard, « un large éventail d'États, d'organisations et de groupes non gouvernementaux mutuellement méfiants sont engagés. » La solution d'ICG est de promouvoir une « diplomatie cadre » autour des crises individuelles : « des efforts minutieux pour établir des mécanismes spécifiques à chaque cas pour gérer, analyser et arbitrer les conflits ». La faiblesse des institutions internationales est même désormais un thème commun au sein de certaines institutions elles-mêmes. Une étude conjointe de l'ONU et de la Banque mondiale publiée début 2018 met en évidence les limites des outils de gestion des conflits existants tels que le maintien de la paix et plaide pour davantage d'investissements internationaux dans les capacités « endogènes » des pays à prévenir et gérer les crises.

Un filet de sécurité ?

Que nous disent ces tendances négatives actuelles de la coopération internationale en matière de sécurité sur la forme potentielle de l'architecture de sécurité internationale en 2030 ? Il est nécessaire de répéter notre mise en garde d'ouverture contre les prédictions excessivement audacieuses. Ce qui semble avoir de l'importance en matière de sécurité internationale à un moment donné peut sembler tout à fait hors de propos une dizaine d'années plus tard. Comme Andrew Webster l'a observé, les spécialistes de la sécurité au début des années 1930 croyaient sincèrement que la Conférence mondiale du désarmement de 1932 sous les auspices de la Société des Nations pouvait être transformatrice, par exemple, mais les événements de la décennie suivante l'ont effacée de la mémoire populaire. .

Nous ne pouvons pas être sûrs que l'érosion actuelle des normes internationales et des institutions de sécurité semblera nécessairement pertinente en 2030. Mais si ces tendances se poursuivent - sans qu'un événement perturbateur majeur tel qu'un échange nucléaire n'intervienne avec des résultats imprévisibles - nous serions susceptibles d'observer :

• Diplomatie de sécurité opaque : piégés dans une course permanente pour recueillir des renseignements sur les programmes technologiques militaires des uns et des autres, les gouvernements sont susceptibles d'éviter de révéler des informations même très limitées sur leurs capacités et leurs intentions par le biais d'accords de transparence formels. Au mieux, ils se communiqueront leurs capacités par d'autres canaux. Soesanto et d'Incau suggèrent que les États réagissent à l'échec des discussions du GGE sur le cyberespace par « la création de lignes rouges nationales , de doctrines militaires et de cadres de réponse diplomatique, qui pourraient à terme devenir les éléments constitutifs des futurs accords bi- et multilatéraux. "
• Interventionnisme confus et compétitif : avec le déclin apparent du « traitement standard » pour les guerres civiles et autres conflits, les États traiteront les conflits de manière aléatoire, trouveront des raisons de coopération limitée dans certains cas et de concurrence pure et simple dans d'autres. Posen recommande que "plutôt que de supposer un accord, ou un potentiel d'accord, entre des puissances idéologiquement similaires, les diplomates devront peut-être revenir à une approche plus traditionnelle consistant à trouver des éléments d'accord entre des puissances qui se voient largement dans une relation de concurrence". Mais parfois, cette quête échouera, rendant plus probables de nouvelles guerres par procuration de type syrien.
• Réponses ponctuelles aux menaces sécuritaires : Compte tenu du déclin de la coopération internationale en matière de sécurité, les institutions internationales seront régulièrement mises à l'écart. Lorsqu'une sorte de réponse à la crise est faisable, elle impliquera généralement des organisations régionales comme l'UA ; des coalitions ponctuelles résultant d'une « diplomatie cadre » intelligente ; exploiter avec succès les capacités de gestion de crise « endogènes » au sein des États ; ou un heureux mélange des trois, avec des résultats très variés et imparfaits.

En bref, le modèle optimal de coopération internationale en matière de sécurité en 2030 peut être confus.

Cela ne signifie pas nécessairement revenir aux pires périodes de la compétition internationale du XXe siècle. Mais les risques d'erreurs de calcul, d'incompréhension et de mauvaise communication entre les États sont susceptibles d'augmenter. En plus de souligner les dangers généraux associés aux nouvelles technologies, le secrétaire général Guterres a récemment souligné sa préoccupation particulière que la Russie et les États-Unis ne disposent pas de « mécanismes de communication et de contrôle » comparables à ceux de la guerre froide et a appelé Washington et Moscou reconstruire des systèmes pour « garantir une communication efficace [et] garantir la capacité d'empêcher l'escalade ». Guterres parlait dans le contexte d'incidents résultant de frictions entre les forces américaines et russes en Syrie. Mais son appel pourrait également s'appliquer aux frictions potentielles entre les États-Unis et la Russie au sujet d'un cyberincident, les tensions au sujet de l'IA ou d'autres nouvelles menaces pour la sécurité. Et avec quelques ajustements contextuels, cela pourrait également s'appliquer à d'autres paires de puissances antagonistes, telles que les États-Unis et la Chine, l'Inde et le Pakistan ou Israël et l'Iran.

Si le moment de l'après-guerre froide a vu les États évoluer vers un ensemble inhabituellement institutionnalisé d'arrangements pour gérer les intrusions mutuelles et les interventions coopératives, la sécurité internationale en 2030 pourrait s'appuyer davantage sur un « filet de sécurité » de mécanismes interétatiques pour permettre aux gouvernements de gérer la concurrence et limiter les affrontements inévitables. Des institutions formelles telles que l'ONU pourraient avoir une fonction réduite mais toujours utile à jouer dans un environnement aussi complexe, plutôt que l'OSCE se réveille de façon inattendue pour atténuer le conflit en Ukraine. Mais leur contribution à la sécurité internationale serait certainement bien moindre qu'au cours des vingt-cinq dernières années.

Ce scénario est-il inévitable ? Il y a une chance que, contrairement à l'argument pessimiste ici, les États prêtent attention aux appels à de nouveaux mécanismes internationaux pour limiter et réguler les nouvelles technologies militaires. Il est également possible que les grandes puissances finissent par s'entendre sur de nouvelles normes de gestion des conflits : des universitaires et des responsables chinois ont souligné qu'ils considéraient les opérations de paix de l'ONU comme un domaine possible de coopération avec l'Occident, offrant peut-être un nouveau souffle au « standard traitement » des guerres civiles. Mais même les optimistes doivent reconnaître que la majorité des preuves disponibles suggèrent que le mélange post-guerre froide d'intrusion mutuelle, d'interventionnisme coopératif et d'institutions internationales est en recul. Même sans un choc profond pour le système mondial comme une guerre de puissance majeure ou une explosion atomique, il y aura moins de coopération internationale en matière de sécurité en 2030 qu'aujourd'hui. Et cette érosion progressive des mécanismes coopératifs rend à son tour plus probables les chocs majeurs.

👋 Vous pouvez créer un post comme celui-ci ! Partagez vos réflexions avec une communauté de fonctionnaires. Apprendre encore plus

(Crédit d'image: Unsplash)