Ce billet est rédigé par Raymond R. Gervais, MERIT - Consultant en suivi et évaluation.

  • Le problème : Comprendre et mettre en œuvre un système de suivi et d'évaluation (S&E) à l'échelle du gouvernement présente des défis spécifiques pour les pays qui subissent des transformations majeures de l'administration publique comme la Mongolie.

  • Pourquoi c'est important : le S&E constitue un élément central des gouvernements et de la responsabilité de leur administration envers leurs populations.

  • La solution : Au-delà de l'adoption d'un modèle d'administration publique, le déploiement d'un système de S&E nécessite un renforcement intense des capacités et une vision claire des résultats qui produisent les changements attendus.

Comme l'ont décrit des analystes tels que Rist et Kusek, la mise en œuvre du suivi et de l'évaluation (S&E) de la gestion axée sur les résultats (RBM) est une entreprise complexe. Les groupes de pression de la société civile, les organes législatifs et les administrations d'audit interne faisaient partie des organisations qui ont encouragé les déclarations de politique et les cadres législatifs correspondants. Dans la plupart des pays développés, le mot-clé était responsabilité dans différentes versions, telles que l'optimisation des ressources ou les attentes des contribuables en matière de résultats. De nombreux facteurs sont à l'œuvre sur la voie du déploiement du modèle RBM : organisationnels, humains, développement des systèmes de S&E et utilisation des informations sur les performances pour la prise de décision.

En Mongolie, le contexte général mis en place après le retour à la gouvernance démocratique a produit une série de premiers pas timides vers la GAR ; le nombre de lois et de résolutions reflétait ces bases instables. Au cours des près de deux décennies couvrant la période de 1996 à 2013, le gouvernement et l'administration de la Mongolie ont manifesté une volonté de mettre en œuvre des systèmes de suivi et d'évaluation, mais la capacité de l'administration publique et la détermination autoritaire des instances politiques à adopter son modèle choisi (modèle néo-zélandais) étaient en conflit. La fonction de S&E est restée confuse, ce qui explique certainement la longue liste de résolutions adoptées par le gouvernement, avec la contrainte supplémentaire que les capacités à réaliser les activités décrites dans toutes les résolutions étaient faibles ; dans de nombreuses administrations centrales et locales, la fonction de S&E était confiée à des fonctionnaires qui n'avaient pas les capacités techniques pour faire face à ces défis.

Un tournant important est apparu lorsque le gouvernement a formulé une nouvelle loi sur la politique et la planification du développement (2015), puis sa politique nationale de développement (2016) : « Vision mongole de développement durable-2030 ». Cela signifiait que l'accent n'était alors pas mis sur les programmes ou projets sectoriels, mais sur les objectifs pangouvernementaux impliquant tous les niveaux d'administration, avec une attention accrue portée à leur réalisation, à leur responsabilité et à la qualité de la prestation de services publics. Il appartenait à la résolution 89 de 2017, un règlement général et mondial pour le suivi et l'évaluation de tous les organes administratifs, d'apporter de la clarté car elle était alignée sur la nouvelle loi sur la politique de développement et rassemblait la plupart des éléments de nombreuses versions précédentes des orientations pour S&E dans l'administration publique mongole. Cependant, il souffrait de réelles difficultés : incohérences dans les définitions des concepts ; l'adoption d'une échelle d'auto-évaluation qui aboutit en fait à une « évaluation » très subjective des réalisations ; pouvoir donné aux agents de S&E d'influer sur la carrière des fonctionnaires dans une perspective de ressources humaines (RH).

Enfin, il y avait un clivage entre les unités de planification et de S&E sur le terrain dans les administrations centrales et locales, ce qui a éloigné les agents de suivi des processus décisionnels vers les opérations techniques ex post.

Les développements récents dans la refonte de la Résolution 89 ont été considérés comme une étape importante vers la satisfaction des attentes des principaux ministères et des administrations provinciales dans le secteur du S&E.

En 2019 et une bonne partie de 2020, une autre tentative a été faite pour publier et mettre en œuvre une nouvelle résolution conforme à la loi sur le développement et aux objectifs nationaux à long terme : Résolution du gouvernement de Mongolie №206 : 2020 Règlement général pour le suivi et l'évaluation de application des documents de politique et des activités des organes administratifs . Par ce biais, l'administration centrale (Secrétariat du Cabinet) souhaite une meilleure coordination entre les planificateurs et les agents de S&E dans l'ensemble de l'administration nationale, des actions claires sur la qualité de l'information, une tentative de séparation de la gestion des ressources humaines et du suivi, et l'adoption d'un Cycle de S&E dans les analyses des politiques, programmes et projets.

Revoir les facteurs associés à l'adoption de la GAR peut offrir des enseignements :

  • Facteurs organisationnels : Le premier défi que la Mongolie s'est lancé sur la voie de la gestion axée sur les résultats a été en fait d'adopter un modèle administratif néo-zélandais, avec une longue tradition de règles démocratiques guidant la fonction publique. Concilier deux ensembles de normes est devenu écrasant, ce qui pourrait expliquer le nombre de versions que les procédures de S&E ont dû traverser. Le Secrétariat du Cabinet n'a pas été en mesure de remplir son rôle de contrôle de la qualité des rapports parce que les parties prenantes aux niveaux central et provincial brillaient avec les scores de performance, jusqu'à ce qu'ils deviennent vides de sens. Les scores ne mesureraient pas vraiment la performance dans la mise en œuvre des politiques ou des programmes.

  • Facteurs humains : La création d'une culture de gestion des performances, en utilisant les normes RBM, était difficile au milieu de lignes directrices en évolution rapide, contenant des processus complexes d'évaluation des performances. Les planificateurs de tous les bureaux ont conservé leur monopole, marginalisant le S&E aux interventions ex post sur des documents rarement partagés, réduisant la participation des parties prenantes à la planification et à la mise en œuvre.

  • Développer des systèmes de mesure de la performance : ces systèmes suscitent des inquiétudes et un intérêt croissants, mais les capacités doivent encore être développées. Repenser un état d'esprit pour passer du projet au programme et finalement aux politiques et aux visions à long terme est lent et semé d'embûches. L'administration mongole et ses partenaires sont conscients et partagent les leçons apprises.

  • Utilisation des informations sur les performances : Des ajustements dans les pratiques et dans les mentalités sont nécessaires pour éviter que les fonctionnaires mongols ne pensent que le contrôle est un moyen d'étouffer leur carrière. L'amélioration de la prise de décision doit être la raison principale du S&E avec des outils de mesure de la performance produits par consensus entre les parties prenantes.

Il reste encore beaucoup à faire, avec de nombreux facteurs positifs en Mongolie qui contribuent à la réalisation des objectifs, provinciaux ou nationaux, dans un avenir prévisible. Une volonté politique inlassable, de la part des champions et de toutes les parties prenantes concernées, une coordination entre les partenaires et une éducation supérieure consciente des réalités du terrain feraient beaucoup pour apporter les changements cités résolution après résolution. En fin de compte, les ressources humaines ayant des idées novatrices et les capacités de les mettre en œuvre doivent être invitées à consacrer leurs énergies aux objectifs communs d'amélioration sociale et de leadership éclairé.

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(Crédit image : Unsplash)