Ce billet est rédigé par Gabriela Lotta, professeur d'administration publique à la Fondation Getulio Vargas.

  • Le problème : De nombreux pays ont été confrontés à un recul démocratique avec la montée de nouveaux dirigeants autoritaires.

  • Pourquoi c'est important : La démocratie peut être endommagée par des dirigeants autoritaires qui souhaitent démanteler les procédures démocratiques pour rester au pouvoir.

  • La solution : Protéger les processus bureaucratiques qui défendent la transparence, la responsabilité et peuvent dénoncer les efforts antidémocratiques.

Au cours des dernières années, de nombreux pays dans le monde ont été confrontés à des processus de recul démocratique avec la montée de nouveaux dirigeants autoritaires. Contrairement aux efforts autoritaires précédents, ces nouveaux processus ne sont pas basés sur des coups d'État ou des révolutions militaires. Au lieu de cela, ils commencent généralement par des processus électoraux et, en silence, les institutions démocratiques sont attaquées, les systèmes de freins et contrepoids sont démantelés et la démocratie est ruinée de l'intérieur par des dirigeants autoritaires qui veulent rester au pouvoir, comme l'ont noté Levitksy et Ziblat . À différents niveaux, ce processus a été documenté dans des pays comme la Hongrie, la Turquie, le Mexique, les États-Unis sous Trump et le Brésil, entre autres.

Les bureaucrates sont un obstacle au régime autoritaire

Les chercheurs analysent généralement le recul démocratique en observant les institutions politiques et démocratiques, ainsi que le législatif et le judiciaire. Cependant, ces mouvements de recul démocratique nécessitent aussi un démantèlement invisible qui s'opère de l'intérieur de l'administration publique et affecte les procédures administratives et les fonctionnaires. Depuis les travaux de Max Weber , l'importance des fonctionnaires et des procédures administratives pour la démocratie est bien connue. La bureaucratie – composée de procédures et de fonctionnaires – est une exigence de la démocratie, car la démocratie a besoin de continuité, de stabilité, de neutralité et d'isonomie. En raison de ces caractéristiques, la bureaucratie impose de nombreuses barrières aux dirigeants autoritaires qui veulent changer les institutions. La bureaucratie met en lumière les illégalités, résiste aux changements et fixe des limites. Les bureaucrates tentent de protéger les lois et de garantir la continuité et la légalité des procédures. Par conséquent, comme l'a proposé Paul DuGay , observant les nouveaux efforts autoritaires, les bureaucrates sont une pierre angulaire de la démocratie.

C'est pourquoi il n'est pas surprenant que les dirigeants autoritaires aient besoin d'attaquer la bureaucratie pour mettre en œuvre leurs projets. Ils doivent réinterpréter ou changer les lois et les procédures ou minimiser les barrières qu'ils imposent . Mais surtout, ils doivent gagner la loyauté ou faire taire les bureaucrates qui peuvent résister et mettre en lumière les illégalités et les abus des lois et des procédures .

Une étude de cas au Brésil

Certains chercheurs ont récemment commencé à analyser ce qui arrive à une administration publique dans des processus de recul démocratique dans différents pays (voir, par exemple, les cas documentés dans le livre Bauer et al., 2021 ; ou les discussions faites par Bauer et Becker, 2020 ; Peters et Pierre, 2019 ; Rockman, 2019 ). Nous contribuons également à cette discussion en analysant le cas brésilien sous la présidence de Bolsonaro.

Nous pouvons résumer ici au moins quatre stratégies différentes que les dirigeants autoritaires utilisent pour minimiser les barrières imposées par les bureaucrates - à la fois en gagnant leur loyauté ou en les faisant taire.

Le premier est ce que certains auteurs appellent le « bashing de la bureaucratie » (par exemple, Caillier ), défini comme « un message politique visant à dénigrer le gouvernement , ou les agences et les bureaucrates en particulier, dans l'espoir d'affaiblir la confiance que les citoyens accordent à l'entité » . Au Brésil, par exemple, le président a fait de nombreux discours publics disant que les bureaucrates ou certaines organisations sont incompétents, paresseux, corrompus, etc. Dans un discours, le ministère de l'économie a qualifié les domestiques de « parasites ». Ces efforts affectent la confiance en soi des bureaucrates et la confiance des citoyens dans les organisations publiques.

Une deuxième stratégie est la persécution et le harcèlement des bureaucrates. Au Brésil, par exemple, le gouvernement a multiplié les poursuites contre les bureaucrates, révisé les procédures de licenciement et dénoncé le harcèlement. Ces pratiques créent un environnement de peur qui diminue la capacité de réaction des bureaucrates.

La troisième stratégie consiste à contrôler ou à éliminer les bureaucrates des processus décisionnels. Par exemple, il est interdit aux bureaucrates d'accéder aux systèmes et aux informations officielles ; ils sont exclus des commissions et des réunions ; leurs connaissances techniques sont ignorées ; les politiciens contrôlent leur temps de travail, les personnes avec lesquelles ils interagissent, leurs e-mails et leurs téléphones. Au Brésil, par exemple, le gouvernement a approuvé des lois de censure dans huit organisations différentes, interdisant aux bureaucrates de publier sur les réseaux sociaux, de donner des interviews ou de publier des articles ou des articles universitaires.

Enfin, la dernière stratégie est la politisation, par laquelle les politiciens emploient ceux qui sont fidèles à leur cause à des postes d'influence. Habituellement, cela signifie substituer un travailleur ayant des connaissances spécialisées à quelqu'un ayant des relations politiques. Au Brésil, la politisation s'est accompagnée d'un processus de militarisation des organisations publiques. En 2022, 30 % des postes politiques (environ 6 000) seront occupés par des militaires. La politisation accroît le contrôle et la présence des politiciens au sein des organisations et leur permet de mettre en œuvre les changements planifiés.

"A partir de ces cas, nous pouvons apprendre comment protéger la démocratie en protégeant la bureaucratie."

Comment les fonctionnaires peuvent-ils résister ?

Mais comment les fonctionnaires gèrent-ils ces stratégies ? Ils ont différentes formes de résistance, classées par divers chercheurs comme sabotage et esquive ( Guedes-Neto et Peters 2021 ; Brehm et Gates 1996 ), sortie, négligence et voix , et formes de guérilla et d'action subversive ( Olssom 2016 ; Ingber, 2018 ; O'Leary, 2017 ). Cependant, ces pratiques prennent du temps, coûtent de l'argent et de l'énergie, ne sont pas toujours efficaces et peuvent générer des réactions encore plus fortes - telles que davantage de poursuites et de licenciements. Ils affectent également la santé mentale et physique des travailleurs, provoquant par exemple l'épuisement professionnel.

De plus, plus les dirigeants autoritaires restent longtemps au pouvoir, plus ils apprennent de leurs stratégies, apprennent à gérer les procédures et les bureaucrates et diminuent la résilience de la bureaucratie. Ainsi, au fil du temps, la bureaucratie pose de moins en moins d'obstacles aux dirigeants autoritaires à mesure que la démocratie se démantèle de plus en plus.

Que peut nous apprendre ce scénario pessimiste sur l'administration publique et la démocratie ? Premièrement, l'analyse des cas actuels montre l'importance de regarder ce qui se passe au sein de l'État dans les processus de régression démocratique. Considérer l'impact du recul démocratique sur la bureaucratie est important pour comprendre les potentiels et les limites de notre administration publique.

Deuxièmement, à partir de ces cas, nous pouvons apprendre comment protéger la démocratie en protégeant la bureaucratie. Ces cas en cours montrent que la résilience et la résistance de la bureaucratie sont liées à sa capacité à imposer des barrières. Investir dans des organisations qui combinent autonomie et responsabilité et disposent d'un espace plus contrôlé pour occuper des postes politiques est l'une des conclusions. Une autre consiste à améliorer la transparence des procédures institutionnalisées qui peuvent être contrôlées par la société. Enfin, les cas montrent l'importance d'investir dans des bureaucraties stables, dotées d'une bonne expertise, qui rendent des comptes aux citoyens, qui fonctionnent dans le cadre de freins et contrepoids et qui disposent d'espaces pour dénoncer les efforts illégitimes et antidémocratiques des dirigeants autoritaires.

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(Crédit image : Unsplash)