En mai 1957, le ministre autrichien de l'Intérieur, Oskar Helmer, déclara à son conseil des ministres que le pays s'était «mérité un nom dans le monde entier» pour son traitement généreux des personnes fuyant l'échec de la révolution hongroise . Sa capitale, Vienne, a accueilli des réfugiés de Hongrie, de Pologne et de Tchécoslovaquie au cours de la guerre froide.

L'actuel ministre de l'Intérieur, Herbert Kickl, a également attiré l'attention du monde en janvier 2018 : il a provoqué la controverse en appelant à «des infrastructures qui permettraient aux autorités de concentrer les demandeurs d'asile en un seul endroit». Ces dernières années, notamment depuis l'élection d'un gouvernement de coalition de droite en 2017, l'Autriche a adopté une position de plus en plus dure à l'égard des réfugiés. Mais la ville de Vienne a tiré dans la direction opposée, répondant au nombre record d'arrivées en 2015 en élargissant la gamme de services qu'elle propose.

Les efforts de la ville pour aider les demandeurs d'asile - en coordonnant le travail de différentes agences et en trouvant des moyens de contourner les règles fédérales restrictives - témoignent du pouvoir du gouvernement local. Mais les défis auxquels Vienne a été confrontée, alors que la politique nationale continue de se durcir, brossent également un tableau saisissant des limites de l'initiative locale.

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Éviter les erreurs passées

Vienne a lancé Start Wien , son programme d'intégration pour les immigrants de l'extérieur de l'UE, en 2008. Une génération précédente de migrants, principalement des travailleurs invités de Turquie et de Yougoslavie, avait reçu très peu d'aide pour s'installer dans la ville .

"Nous avons réalisé que le premier mois et la première année sont assez décisifs pour la façon dont vous vous insérez dans un pays", a déclaré Ursula Struppe, responsable de l'intégration et de la diversité au sein du gouvernement municipal de Vienne.

Les nouveaux arrivants sont contactés lorsqu'ils reçoivent leur permis de séjour et reçoivent de l'aide pour trouver un cours d'allemand adapté à leur situation personnelle, des conseils sur les systèmes de santé et d'éducation de la ville et une introduction aux possibilités de travail disponibles à Vienne.

"Le premier mois et la première année sont assez décisifs pour votre intégration dans un pays"

Le programme a été élargi pour offrir les mêmes avantages aux migrants d'autres pays de l'UE en 2011.

Mais en 2015, l'Europe a connu une augmentation significative du nombre de demandeurs d'asile, qui n'avaient pas été pris en charge auparavant par Start Wien. L'approche traditionnelle consistait à attendre que quelqu'un reçoive une décision définitive sur sa demande d'asile. Mais, a déclaré Struppe, "cela ne faisait qu'éviter la situation". Près de 90 000 personnes ont demandé l'asile en Autriche en 2015, et le temps d'attente pour une décision a grimpé à plusieurs années. La ville a décidé d'adopter une approche appelée «intégration dès le premier jour».

Cela était particulièrement important, selon Christoph Reinprecht de l'Université de Vienne, car il est très difficile pour les demandeurs d'asile de s'intégrer sans soutien en Autriche car ils ne peuvent pas travailler ou accéder à un logement public. Le processus d'asile pourrait facilement devenir une «situation d'attente déprimante» pour les migrants, a-t-il dit, sans l'aide du gouvernement local.

Apprendre des nouveaux défis

L'extension du soutien aux demandeurs d'asile a été rendue possible grâce à l'argent du fonds d' actions innovantes urbaines de l'UE. Un nouveau projet sous l'égide de Start Wien - le Center of Refugee Empowerment , ou CoRE - visait à relever deux défis propres à l'intégration des demandeurs d'asile.

L'une était qu'un grand nombre d'organismes publics différents étaient partiellement responsables de l'aide aux réfugiés. Le Fonds social de Vienne est en charge de l'aide financière, tandis que d'autres organismes contribuent à fournir un logement, une formation et des soins de santé. Selon Reinprecht, ils travaillent souvent de manière incompatible.

«Nous avons réuni autant de partenaires que possible», a convenu Struppe. "Vous ne pouvez réussir que si nous travaillons très étroitement ensemble, avec beaucoup de communication."

Le deuxième défi était d'adapter les services disponibles à la situation particulière des demandeurs d'asile. Les cours de langues, a déclaré Struppe, sont proposés sur une base différente de celle des autres migrants: ils peuvent être plus intensifs, mais doivent être fournis gratuitement.

La formation professionnelle doit également être adaptée en raison des restrictions à l'accès des demandeurs d'asile au travail. Les migrants de toutes sortes finissent souvent par occuper des emplois pour lesquels ils sont surqualifiés. Selon Reinprecht, ce risque est particulièrement aigu pour les demandeurs d'asile, qui n'ont le droit d'occuper que des emplois limités - tels que l'agriculture saisonnière ou le tourisme - pendant une procédure d'asile qui peut prendre des années.

"Depuis 2015, beaucoup de choses ont changé dans la façon dont nos institutions y voient"

"Normalement, ils seraient obligés de participer à une formation linguistique, et c'est tout", a déclaré Reinprecht. Mais une fois que les gens ont obtenu le statut de réfugié, a-t-il poursuivi, «ils ont besoin de leurs anciennes compétences. Et s'ils ne se sont pas formés entre les deux, il est très difficile de les faire reconnaître. »Éviter ce type de déclassement nécessite des étapes coordonnées.

Dans une initiative du CoRE, un contrôle des compétences par l'autorité du marché du travail - généralement destiné à placer des personnes au travail - a plutôt été utilisé pour identifier un groupe d'enseignants principalement syriens. Le projet leur a donné une formation spécifique sur le fonctionnement du système scolaire autrichien, puis s'est coordonné avec les écoles pour organiser des stages en tant qu'enseignants de soutien.

D'autres initiatives comprennent la formation à l'entrepreneuriat et le soutien par les pairs des réfugiés ayant obtenu l'asile. Tous, a déclaré Reinprecht, essaient également de réduire les risques de laisser les demandeurs d'asile inactifs sans possibilité de développer leurs compétences.

Les villes ne peuvent pas faire grand chose

Cependant, la difficulté la plus profonde avec l'approche «intégration dès le premier jour» est une question à laquelle le gouvernement local a peu de pouvoir pour faire face. L'incertitude des demandeurs d'asile quant à savoir s'ils seront autorisés à rester dans le pays peut les rendre moins motivés à essayer de s'intégrer.

Au début du programme, a déclaré Struppe, ce problème n'était pas si aigu. La plupart des demandeurs d'asile souhaitaient rester et souhaitaient accroître leurs chances en montrant leur engagement. "Les gens pensaient que ce serait bien d'avoir beaucoup de papiers", a déclaré Struppe, "montrant que" je veux être intégré "."

Mais plus récemment, a-t-elle déclaré, un nombre croissant de déportations - en particulier vers l'Afghanistan - ont rendu l'engagement plus difficile. Les demandeurs d'asile ayant des niveaux avancés d'allemand ont été expulsés du pays; selon Reinprecht, certains participants aux programmes du CoRE ont par la suite été expulsés.

Même pour ceux qui ont obtenu l'asile, le gouvernement fédéral a introduit une forme limitée de statut protégé, ce qui signifie qu'ils peuvent avoir à quitter après trois ou cinq ans. «Dans ces conditions, les réfugiés ou les demandeurs d'asile peuvent avoir tendance à être orientés non pas tant vers la formation que vers des revenus immédiats», a déclaré Reinprecht.

Ce problème peut être en partie atténué, a-t-il ajouté, en se concentrant moins sur la langue et davantage sur les connaissances et les compétences qui pourraient être utiles en dehors de l'Autriche. La réalité ultime, cependant, est que Vienne n'a aucune influence sur le levier politique qui fait de loin le plus de différence dans la vie des demandeurs d'asile.

Le gouvernement précédent, une coalition dirigée par les sociaux-démocrates, s'est opposé aux mesures prises par Vienne pour aider les demandeurs d'asile, car il les considérait comme un facteur d'attraction pour les nouveaux arrivants. En avril 2018, Kickl, l'actuel ministre de l'Intérieur du Parti de la liberté d'extrême droite, a qualifié l'approche de son nouveau gouvernement - qui consiste à fouiller les téléphones des migrants pour vérifier d'où ils venaient - de la "politique d'asile la plus restrictive possible".

Pour ceux qui sont autorisés à rester, les efforts d'intégration de la ville peuvent faire une énorme différence. Les nouveaux arrivants de demandeurs d'asile étant désormais très faibles, l'attention de la ville se tourne vers les étapes ultérieures de l'aide aux réfugiés reconnus en vue d'un emploi à temps plein utilisant leurs compétences.

C'est une tâche, a déclaré Struppe, que le développement du programme CoRE a rendu Vienne bien mieux équipée pour gérer.

«Depuis 2015, beaucoup de choses ont changé dans la façon dont nos institutions y voient», a-t-elle déclaré. «Le défi était bon, en quelque sorte, pour acquérir cette expérience et ces connaissances. Mais bien sûr, nous ne savons pas comment cela va se dérouler dans dix ans. »Et cela peut tourner, en fin de compte, sur des décisions dans lesquelles Vienne a très peu à dire. - Fergus Peace

(Crédit photo: Flickr / Josh Zakary)